建立與當前經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)的國家重點建設(shè)項目監(jiān)管體制，是一項龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。審計機關(guān)作為這個系統(tǒng)工程中獨立行使監(jiān)督權(quán)的執(zhí)法部門，肩負著打假治亂、整頓和規(guī)范建筑市場秩序的使命，應(yīng)大膽實踐，開拓創(chuàng)新，積極探索國家重點建設(shè)項目審計監(jiān)督的新路子、新方法，確保來之不易的資金用在刀刃上，讓“陽光工程”更加燦爛。

　　一、建立起投資決策、建設(shè)管理、審計監(jiān)督“三分離”的監(jiān)管新體制目前，國家重點建設(shè)項目監(jiān)管體制不健全問題較為突出，主要表現(xiàn)為：一是主管職能部門監(jiān)管不力。建設(shè)項目管理部門之間缺乏相互配合、相互協(xié)作、相互制衡的機制，存有重復(fù)檢查、越俎代庖、彼此扯皮、各自為政的現(xiàn)象，留下了各種各樣的隱患。如一些建設(shè)管理部門不僅擁有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，而且擁有檢查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，既當裁判員又是運動員，自己監(jiān)督自己。二是內(nèi)控機制不完善。暫未建立起科學(xué)的投資決策論證體系，也未建立起權(quán)責分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的管理體系，更未建立起有效的監(jiān)督檢查體系。如一些重點建設(shè)項目沒有建立項目法人制度和資本金制度，沒有建立工程質(zhì)量責任制和終身責任制，大多由指揮部、籌建處負責等臨時性機構(gòu)負責，監(jiān)管的專業(yè)化水平不高，“重建輕管”現(xiàn)象嚴重，高估冒算、鋪張浪費、工程質(zhì)量低劣等問題時有發(fā)生。三是權(quán)責不明，政企不分。由于受管轄權(quán)的限制，有的職能部門對一些重點建設(shè)項目無權(quán)監(jiān)督，而有監(jiān)督權(quán)的部門往往因各種原因無法監(jiān)督，從而使這些項目成為“漏網(wǎng)之魚”，逃避了監(jiān)督。有的社會中介機構(gòu)和政府管理部門是“一套班子，兩塊牌子”，相關(guān)人員相互兼職，社會服務(wù)職能和政府管理職能混為一體，造成不少漏洞。有的職能部門利用擁有的管理權(quán)限，強制要求建設(shè)單位委托其指定的社會中介機構(gòu)提供有償服務(wù)。

　　上述問題極易造成重點建設(shè)項目監(jiān)管的“越位”，在“越位”的同時還存著“缺位”，產(chǎn)生了“誰都管，誰也管不好、管不了”的現(xiàn)象。因此，各級黨委、政府應(yīng)從加強監(jiān)管入手，完善重點建設(shè)項目審計監(jiān)督的規(guī)章制度，把原來分散在有關(guān)部門的監(jiān)督職能剝離出來，由審計機關(guān)統(tǒng)一集中行使，改變當前重點建設(shè)項目投資、管理、監(jiān)督“三位一體”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)投資主體、管理主體與監(jiān)督主體的徹底分離。理順監(jiān)督體制，協(xié)調(diào)審計機關(guān)與其他監(jiān)管部門的關(guān)系，使各部門之間通力合作，相互支持，形成監(jiān)督合力。計劃、財政、建設(shè)、規(guī)劃、交通、水利、國土資源、環(huán)境保護、稅務(wù)、監(jiān)察、金融等部門要在各自職責范圍內(nèi)，協(xié)助審計機關(guān)對重點建設(shè)項目實施審計監(jiān)督。國家重點建設(shè)項目竣工決算未經(jīng)審計機關(guān)審計的，或社會中介機構(gòu)出具的審計報告未經(jīng)審計機關(guān)審核的，有關(guān)部門不得辦理工程價款最終結(jié)算和竣工驗收手續(xù)。

　　審計機關(guān)作為國家重點建設(shè)項目審計監(jiān)督的主管部門，要本著“有所為，有所不為”，收攏拳頭，對本行政區(qū)域內(nèi)重點基本建設(shè)項目、市政基礎(chǔ)設(shè)施項目和重點技術(shù)改造項目進行重點審計。通過審計，嚴肅查處工程建設(shè)管理中的高估冒算、虛報投資、損失浪費、侵占國家權(quán)益等行為，為重點建設(shè)項目筑起一道堅實的“防護墻”。

　　二、建立起事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督“三統(tǒng)一”的全過程監(jiān)督體系重點建設(shè)項目具有周期長、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致無法挽回的損失浪費。一是建設(shè)單位違規(guī)操作。有的建設(shè)單位未公開招投標，暗箱操作，存有指令發(fā)包、人情標、招標變議標、規(guī)避招投標的現(xiàn)象。有的為搶時間，趕進度，邊勘察、邊設(shè)計、邊施工、邊變更。還有的高于市場價自行采購建筑材料，對施工單位吃、拿、卡、要，最終“羊毛出在羊身上”。二是施工、設(shè)計等企業(yè)投機取巧。一些施工單位隨意定價、定量，想方設(shè)法套取費用，采用不正當手段騙取假簽證。在實際施工過程中，往往是一流隊伍中標，二流隊伍進場，三流隊伍施工。有的設(shè)計單位通過抬高主材價格、高套取費系數(shù)等方法，提高工程概算，多收設(shè)計費用。三是監(jiān)理、造價等中介機構(gòu)違背執(zhí)業(yè)準則。一些社會中介組織置風險于不顧，搞惡性競爭，以降低執(zhí)業(yè)質(zhì)量和標準、支付回扣等手段，來滿足客戶的不正當或非法要求。有的中介從業(yè)人員在施工單位領(lǐng)取獎金、報銷費用，要求施工企業(yè)到其指定的單位購買高價的水泥、石子等建設(shè)材料，背離了獨立、客觀、公正的執(zhí)業(yè)準則。

　　以上問題的存在，不僅擾亂了正常的建筑市場秩序，造成國家財產(chǎn)的損失浪費，而且助長了不良社會風氣的滋生蔓延，成為經(jīng)濟犯罪的“溫床”，嚴重影響了經(jīng)濟的健康運行。從實際情況看，當前的建設(shè)項目審計大多是事后審計，未能真正滲透到項目建設(shè)全過程，缺乏必要的事前預(yù)防和事中控制，對已給國家造成的損失浪費，只能是“秋后算帳”，于事無補。為此，審計機關(guān)應(yīng)對重點建設(shè)項目實施開工前審計，對項目準備階段資金運用、預(yù)算執(zhí)行、竣工決算和投資效益等情況進行重點審計，前移審計“關(guān)口”，將事前、事中和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，使審計工作做在重點建設(shè)項目開始之時，貫穿于可行性研究、立項、初步設(shè)計、招標、施工圖設(shè)計、概算、施工、監(jiān)理、竣工決算等建設(shè)全過程，有效滲透到項目各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮審計監(jiān)督的“預(yù)警”作用，以杜絕“大樓起來了，干部倒下了”現(xiàn)象的發(fā)生。

　　在項目準備階段，重點審計開工前基本建設(shè)程序執(zhí)行，建設(shè)規(guī)模、總投資批準，資金來源渠道的合法性，己到位資金的真實性，建設(shè)用地征用，拆遷費用、供水、供電、供氣、道路各項前期費用支出等情況。在項目實施階段，重點審計工程預(yù)算審批、執(zhí)行、調(diào)整，招投標、工程承發(fā)包、合同中與建設(shè)資金有關(guān)條款是否合法及履行，資金到位和使用、建設(shè)成本及財務(wù)收支核算、工程結(jié)算、所需設(shè)備材料的管理、各種稅費的計提和繳納等情況。在項目完工階段，重點審計工程概況表、財務(wù)決算表、交付使用資產(chǎn)總表、交付使用資產(chǎn)明細表的真實、合法情況，建設(shè)項目竣工決算、建安工程核算、設(shè)備投資核算、待攤投資及其他投資核算的真實、合法情況；建設(shè)期間收入的來源、分配、上繳、留成和使用情況，投資包干節(jié)余的分配、尾工工程和資金預(yù)留等情況。

　　三、建立起跟蹤審計、延伸審計、專項調(diào)查“三結(jié)合”的多層次監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)國家重點建設(shè)項目大多由政府直接投資，資金來源主要為財政性資金及以政府信用為基礎(chǔ)的融資。由于管理部門和環(huán)節(jié)多，在資金的籌集、撥付、管理、使用中存在著許多問題。主要表現(xiàn)為：一是不按規(guī)定單獨設(shè)賬核算項目資金，將建設(shè)專項資金與單位財務(wù)收支混在一起核算，很難保證建設(shè)資金的安全完整。二是轉(zhuǎn)移、擠占、挪用、截留建設(shè)資金，用于彌補經(jīng)費不足、購置車輛、建辦公樓和宿舍樓、發(fā)放各種實物補貼、歸還貸款、違規(guī)放貸、搞經(jīng)營等。三是由于受地方財力所限、自有資金不足等因素影響，一些工程項目存在資金到位不足、缺口大、工程進度不能按計劃進行等問題，造成了損失浪費。

　　加強對建設(shè)資金的監(jiān)控，是國家重點建設(shè)項目審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各級審計機關(guān)要按照“全面監(jiān)控、網(wǎng)狀覆蓋、動態(tài)管理、責任到人”的方法，建立起一個多層面的信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，把所有重點建設(shè)項目均列入審計視野。以建設(shè)資金為主線，采取階段審計、不定期審計等方式，對建設(shè)資金的籌集、管理、使用情況及有關(guān)事項進行跟蹤審計，做到資金運行到哪里，審計就跟蹤到哪里；項目進展到什么程度，審計都了如指掌。以建設(shè)單位為點，以勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位與建設(shè)項目直接有關(guān)的財務(wù)收支為面，點面結(jié)合，加大延伸審計的深度和廣度，構(gòu)建“大審計、大交叉、大延伸”的戰(zhàn)略格局和“縱到底、橫到邊”的運作模式，全面、深入地揭露建設(shè)資金管理中存在的問題。

　　目前，審計機關(guān)面臨著任務(wù)繁重和人員嚴重不足的矛盾，尤其在重點建設(shè)項目審計時，需實地勘察測量，內(nèi)查外調(diào)，做大量的取證工作，要投入比一般常規(guī)審計更多的時間、人力、物力，才能把問題查深查透。對此，各級審計機關(guān)要把國家重點建設(shè)項目審計作為一項系統(tǒng)工程來抓，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，打破行政區(qū)劃、機關(guān)內(nèi)部科室界限，統(tǒng)一調(diào)配審計力量，采取“大兵團”作戰(zhàn)的方式，集中力量打殲滅戰(zhàn)，以節(jié)約審計成本，提高審計的整體效能。在抓好對國家重點建設(shè)項目審計的同時，按照責任分工，將部分非重點工程交由主管部門的內(nèi)審機構(gòu)、社會審計組織負責審計；或直接抽調(diào)有關(guān)人員參與審計，形成國家審計、內(nèi)部審計、社會審計共同參與、配合聯(lián)動的重點建設(shè)項目審計監(jiān)督體系，以拓寬審計領(lǐng)域，盤活審計資源。大膽實踐計算機輔助審計的路子，運用分析性復(fù)核、內(nèi)控測評和審計抽樣等現(xiàn)代審計技術(shù)，提高效率和質(zhì)量。通過加快“金審工程”建設(shè)，建立起初具規(guī)模的審計項目、對象和法規(guī)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)與“金財”、“金稅”、“金關(guān)”、“金盾”等信息化工程的對接，做到信息互動、資源共享，充分利用審計成果。實施審計后，審計機關(guān)出具審計意見書或?qū)徲嫑Q定書，作為有關(guān)部門竣工財務(wù)決算和國有資產(chǎn)移交的依據(jù)。

　　“抓住典型，解剖麻雀”是進行審計調(diào)查、綜合分析的主要手段。各級審計機關(guān)要打破“就項目論項目、就資金論資金”的傳統(tǒng)審計模式，跳出單純就賬論賬的圈子，加大重點建設(shè)項目專項審計調(diào)查的力度，站在宏觀角度、用發(fā)展的眼光看待存在的問題，把審項目、審資金、審財務(wù)收支有機結(jié)合起來，把查處違規(guī)問題與促進改革體制、完善制度、強化管理、提高效益有機結(jié)合起來，實現(xiàn)監(jiān)督與服務(wù)的有機結(jié)合。在深入調(diào)查研究、綜合分析和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮審計部門涉及面廣、掌握情況準確的優(yōu)勢，從大量分散的、彼此孤立的微觀審計成果中，及時發(fā)現(xiàn)投資活動中帶有普遍性、傾向性、苗頭性的問題，找出根源，提出標本兼治的意見和建議，通過審計報告、審計信息、審計宣傳等方式，向黨委、政府反映全面情況。善于把審計發(fā)現(xiàn)的問題，與貫徹落實黨和國家的方針政策聯(lián)系起來深入思考，分析投資政策、監(jiān)管體制、投資效果等方面存在的不足，使黨委、政府利用審計結(jié)果及時修正一些不合適宜的經(jīng)濟發(fā)展決策、計劃，合理確定投資方向與投資規(guī)模，協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)、各部門之間的關(guān)系，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，保障國民經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展。

　　四、建立起真實性、合法性、效益性審計“三同步”的全方位監(jiān)督模式當前，一些國家重點建設(shè)項目的績效不甚理想，有的甚至等同于無效投資，不僅給國家造成損失浪費，而且還導(dǎo)致國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失調(diào)。一是有的地方采用行政手段“鋪攤子”，政府直接參與建設(shè)資金貸款的擔保，潛在的財政風險和金融風險都很大。二是有的建設(shè)項目違反決策程序，擅自立項，前期論證工作成了“可批性論證”，存有盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，造成社會資源的浪費。三是有些建設(shè)單位片面地認為搞施工管理是施工企業(yè)的事，造成工程現(xiàn)場管理不嚴格，資料記錄不詳細，簽證不真實，為高估冒算行為提供了可乘之機。

　　各級審計機關(guān)應(yīng)審時度勢，認真履行加強對權(quán)力制約和監(jiān)督的神圣職責，把查處弄虛作假、違法違規(guī)等問題作為首要任務(wù)抓緊抓好，當好黨委、政府和民眾的“眼睛”。一是注重對項目決策、立項程序的監(jiān)督，防止違反決策程序、擅自立項行為的發(fā)生，把好決策關(guān)口，向決策要效益。二是注重對項目法人責任制、資本金制、招投標制、合同制、工程監(jiān)理制等落實情況的檢查，確保項目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)保值增值過程中責、權(quán)、利的統(tǒng)一，把好管理關(guān)口，向管理要效益。三是注重研究制訂重點建設(shè)項目審計計劃、程序、方式方法、處理處罰等方面的具體規(guī)定，統(tǒng)一標準和口徑，以嚴格的程序、有力的手段，加強審計業(yè)務(wù)管理，規(guī)范執(zhí)法行為，提升審計質(zhì)量和水平，把好監(jiān)督關(guān)口，向監(jiān)督要效益。

　　由于審計地位的獨立性不超脫，處理處罰難度大，影響了審計監(jiān)督的嚴肅性和權(quán)威性。各級審計機關(guān)要做好上下結(jié)合文章，對同類建設(shè)項目統(tǒng)一審計方案，對同類違法違規(guī)問題統(tǒng)一處理處罰口徑，明確審計的廣度和深度。在查深查透的基礎(chǔ)上，準確界定問題的性質(zhì)，做到處理處罰到位，追究責任人員的法律責任到位。對違反規(guī)劃、土地、招投標、環(huán)境保護等規(guī)定，勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位不具備相應(yīng)資格，未有效實施工程質(zhì)量管理的，要通報有關(guān)主管部門予以調(diào)查和處理、處罰。對虛報投資完成額，虛列建設(shè)成本，隱匿節(jié)余資金和項目收入，未經(jīng)竣工決算審計就力、理竣工驗收手續(xù)的，要責令被審計單位改正。對轉(zhuǎn)移、侵占、挪用的建設(shè)資金，向建設(shè)項目攤派、平調(diào)的各種資金、物資、設(shè)備，要責令限期歸還。對違反規(guī)定多收取的建設(shè)資金，對偷工減料、虛報冒領(lǐng)工程款的，予以收繳，處以罰款，并追究相關(guān)人員責任。

　　各級審計機關(guān)要建立審計意見和決定落實檢查制度，重點檢查被審計單位執(zhí)行處理處罰、采納審計意見和建議、相關(guān)部門對會計責任和法律責任的追究等情況。加強與司法、紀檢監(jiān)察等有關(guān)部門的聯(lián)系，協(xié)同配合，對嚴重違法、阻撓執(zhí)法、拒不執(zhí)行審計決定的部門和單位，依法嚴肅處理。積極試行審計結(jié)果公告制度，通過報紙、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體以及發(fā)表公報、通報等形式，向社會公布審計結(jié)果，借助輿論監(jiān)督的力量，堵塞工程管理中的漏洞，減少舞弊和失誤。

　　國家重點建設(shè)項目建成后的效益是社會關(guān)注的熱點問題。《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出：“固定資產(chǎn)投資審計以效益審計為主，促進提高建設(shè)資金的管理水平和投資效益，深化投融資體制改革。”各級審計機關(guān)要在搞好真實性、合法性審計的基礎(chǔ)上，積極探索重點建設(shè)項目效益審計的新路子和新方法，評價投資的“經(jīng)濟性、效率性、效果性”。將審查項目招投標、合同履行、工程造價等與審查投資的“經(jīng)濟性”相結(jié)合，審查建設(shè)資金的管理、使用等與審查投資的“效率性”相結(jié)合，審查投資決策、建設(shè)規(guī)模、資產(chǎn)利用等與投資的“效果性”相結(jié)合，實現(xiàn)真實性、合法性審計與效益審計的有效結(jié)合，重點揭露管理不善和決策失誤造成的嚴重損失浪費、效益低下、國有資產(chǎn)流失等問題。通過測算投資回收期、財務(wù)凈現(xiàn)值和內(nèi)部收益率等技術(shù)經(jīng)濟指標，分析建設(shè)工期對投資效益的影響、實際效益與預(yù)期效益、貸款償還能力等情況，評價項目所取得的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，揭示投資建設(shè)過程中存在的深層次問題，維護國有資產(chǎn)安全完整。