一、審計監督與人大監督的內涵與關系

　　1、什么是審計或審計監督？

　　審計是“審計機關依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產，監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為”。（《中華人民共和國審計法實施條例》第二條）

　　2、審計的基本分類

　　按審計主體，可以分為國家審計、內部審計、民間審計。

　　按審計的內容和目的，可以分為財政財務審計、財經法紀審計、經濟效益審計、經濟責任審計。

　　按審計機關或審計機構與被審單位的關系，可以分為外部審計、內部審計。

　　3、審計是人大監督的有力武器。

　　“監督”，按現代漢語詞典解釋，是“察看并督促”的意思。審計監督與人大監督，同屬監督，二者既有聯系又有區別。審計監督是經濟形式的監督，人大監督是法律形式的監督；審計監督偏重于定量分析，人大監督偏重于定性分析；人大監督比審計監督的法律地位更高，是最高層次的監督。

　　隨著形勢的發展與社會的要求，人大監督必須與時俱進，開拓創新，更多地引進審計手段，更充分地發揮審計作用，實現定量分析與定性分析相結合，從而提高監督成效。

　　二、審計在人大監督中的運用和意義

　　1、在預算審查中運用財政審計，增強監督的科學性

　　審查和批準財政預算、監督預算的執行，是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權。《預算法》第十三條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；批準本級預算和本級預算執行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。”“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級政府決算；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議。” 強化本級財政預算監督，督促政府合理分配資金，提高資金使用效益，對促進國民經濟健康協調發展，有著重要的作用。

　　目前財政預算監督中存在的主要問題是，人大審查和批準財政預算方面流于形式。原因有三，一是人代會時間短、議程多，代表們使不上勁，在大會審查中不可能對預算方案提出一些實質性的意見；二是人大常委會組成人員和機關工作人員在財政監督方面缺乏足夠的力量和專業水平，使權力機關既難以對預算草案進行全面深入的研究，又難以對預算的執行情況進行全方位的跟蹤監督。三是政府提交人代會審查的預算報告過于籠統，沒有細化到用款單位和支出項目，導致“內行人說不清，外行人聽不懂”。此外，在財政預算監督工作中，一些地方往往只注重了對預算資金安排的合法性審查，而對資金安排合理性及資金投入績效的評價則較少考慮。

　　財政預算具有工作面廣、專業性強和時限性長的特點，必然要求監督主體具有豐富的相關知識和較高的法律素質。解決之道，在于“借腦”，人大在預決算審查中可以充分運用財政審計。《預算法》第七十二條規定：“各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預算執行、決算實行審計監督。”《審計法》第四條規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。”

　　財政審計，是指對被審單位貫徹執行國家財經政策和財經法紀情況與財務收支活動的真實性、合法性和合規性的審計。地方人大常委會可以通過督促審計部門對本級財政預算執行及財政、地稅、建設、公安等一級預算單位及二、三級預算單位預算執行和財政收支情況進行審計；然后針對審計出的問題如部門預算編制執行不到位、預算收入不及時入庫、部分企業偷漏欠繳稅金、部分支出項目超標等，作出審議意見，要求政府深化預算改革，優化支出結構，提高部門預算的科學性。

　　2、在人事任免中運用離任審計，增強監督的準確性

　　人大常委會行使任免權，就是本著對黨負責和對人民負責相統一的精神，將德才兼備、依法辦事、勇于開拓、勤政廉潔、受人民群眾擁護的人任命到領導崗位上去，把為政不勤、為政不廉、為政不公的人員，依法予以罷免或撤職。

　　怎樣才能做到知人善任？關鍵在于完善人事任免機制，把好資格審查關、法律考試關、經濟審計關、考察評議關、演說答辯關、投票表決關等任命“六關”，以避免過去選人用人神秘化和封閉式的狀態。這其中重要的一關，是經濟責任審計。任期經濟責任審計把對“人”的監督和對“事”的監督有機地結合起來，使監督的內容更深，渠道更寬，信息更暢，認知度更高，透明度更強。雙峰縣人大常委會2003年修訂的《人事任免辦法》第十六條就明確規定：“凡提請縣人大常委會任命政府組成人員和人民法院副院長、人民檢察院副檢察長，提請機關必須對提請人進行任期經濟責任審計，未經審計的暫緩任命；如審計中發現嚴重經濟違紀違規情況的，縣人大常委會不予審議，并責成提請機關嚴肅查處。”。這是提高人大任免工作質量的重要途徑。

　　領導干部任期經濟責任審計是指審計機關接受干部管理部門委托，依據國家法律、法規的有關政策，對黨政機關、人民團體、事業單位的黨政領導干部或企業領導人員任職期間經濟責任履行情況進行的監督、評價和鑒證的活動。

　　領導干部任期經濟責任審計，分為離任經濟責任審計和任中經濟責任審計。《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》第四條要求，“領導干部任期屆滿，或者任期內辦理調任、轉任、輪崗、免職、辭職、退休等事項前，應當接受任期經濟責任審計。”

　　離任審計是在對領導干部任免、調動前進行的經濟責任審計。審計的結果是評價和判斷領導干部是否具有從事經濟工作必須的政治素質和決策水平、是否正確履行其經濟職責、是否嚴格執行國家財經法紀的重要依據，比評議、考察結果，更具有客觀性、準確性，從而使人大監督實現定性分析和定量審核的有機結合。

　　近幾年來，全國及地方人大常委會委托審計機關開展領導干部任期經濟責任審計，揭露和查處了一些黨政領導干部和企業領導人員在任職期間，不認真履行職責，弄虛作假、虛報政績以及違反財經法規和經濟犯罪問題，維護了財經紀律；加大了干部監督力度，將從中發現的一些負有經濟責任的領導干部及時作出暫緩任命、不予任命或罷免、撤職決定，移交紀檢監察和司法機關處理，對審計中發現的一批德才兼備的領導干部，積極推薦、選拔、任命到了更加重要的領導崗位；增強了領導干部的勤政意識，提高了領導干部的管理水平和決策能力。

　　3、在述職評議中運用任中審計，增強監督的客觀性

　　如果說離任審計是一種對權力獲得的監督，是權力監督的起點，那么，任中審計則是對領導干部任后的監督，是權力運行中的監督。任中經濟責任審計和離任經濟責任審計相結合，構成了對領導干部全過程的監督。任中審計能夠在領導干部述職評議中發揮良好的作用，緣于三點。

　　一是任中審計對人的指向性。任中經濟責任審計從財政、財務收支審計入手向經濟責任延伸、向責任人延伸，評價的指向是人，與人大述職評議的指向是一致的。

　　二是任中審計內容的重要性。任中經濟責任審計的內容主要是，任期內領導干部遵守國家財經法律法規和政策情況，財政、財務收支的合法性、真實性和效益性情況，內部控制制度的建立和執行情況，主要經濟技術指標完成情況，重大經濟事項的決策、管理和效益情況，這些內容的審計結果在很大程度上可以作為評價和判斷領導是否具有從事經濟工作所必須的政治素質和決策水平，是否具有履行其經濟職責的工作能力和水平，這些也正是各級人大進行述職評議所需要調查研究掌握的的重要材料。

　　三是任中審計結果的客觀性。任中經濟責任審計的審計程序嚴密，以數字說話，審計證據客觀、真實，審計結果的法律地位高，人大在述職評議中采用不但風險系數最低，而且能提高述職評議工作的效率和質量。

　　4、在工作評議中運用效益審計，增強監督的公正性

　　工作評議實際上是對“人”的監督與對“事”的監督的有機結合。以前在工作評議中存在的問題，主要有個方面：一是被評對象匯報質量不高。被評議單位往往不能實事求是、客觀公正地總結和匯報自己的工作，講成績，夸夸其談，洋洋萬言；找差距，寥寥數語，輕描淡寫。二是評議意見質量不高。一些參評代表抱著“多栽花，少栽刺”的保守思想，大篇幅地給被評議的工作單位及領導干部評功擺好，即使想指出其存在的問題，也多以“希望”或者建議代之，使評議意見不癢不痛；還有一些參評代表因掌握一手材料不夠，評議意見說不到點子上，甚至使被評議的工作單位領導干部產生抵觸情緒，使評議的效果不能很好地發揮出來。

　　為此，應該在工作評議中運用效益審計，增強人大監督的公正性、客觀性、目的性和準確性。效益審計，是指對被審單位經營管理成果及資金使用效果等所進行的審計，主要包括業務經營審計、管理審計、績效審計。

　　5、在執法檢查中運用項目審計，增強監督的針對性

　　執法檢查是各級人大常委會行使監督職權的一項經常性工作，目的是促進憲法和法律的貫徹實施，推進依法治國。執法檢查要取得實效，一個重要的前提是必須貼近實際、掌握實情。掌握實情的方式方法一般是，聽匯報、召開座談會、問卷調查、查閱有關文件報表資料、到各地各部門各單位進行視察、到老百姓家中走訪等。其實執法檢查中一般會涉及到重點工程項目，如《農業法》檢查涉及到生豬產業、優質稻基地、沼氣池建設及農業綜合開發等項目，《水法》《水污染防治法》檢查涉及到水利建設和自來水廠及管網建設等工程項目，《科技進步法》檢查涉及到科技工業園建設等項目，《土地法》《規劃法》檢查涉及到城市基礎設施建設等項目。為了對法律法規實施情況作出客觀全面的評價，因此執法檢查還有一個重要的方法，是運用項目審計。

　　政府財政性投資和政府舉債投資或以財政擔保融資為主的投資項目，都屬于政府投資行為，既是執法檢查的重要內容，也是事關人民當家理財和經濟社會發展的大事。據了解，不少地方政府投資的重大建設項目，不同程度地存在擠占專項建設資金、多列建設工程成本項目、竣工結算不規范等方面問題。凡政府投資建設項目，都應經國家審計機關進行審計，并出具審計意見書。通過項目審計、項目監督，確保政府投資項目投資省、實效好。這正是貫徹實施有關法律法規的一個重要方面。

　　項目審計是對國家建設項目的建設單位（包括項目法人）以及勘察、設計、施工、監理、采購、供應等單位與國家建設項目直接有關的財務收支進行的審計監督。所謂國家建設項目，是指以財政資金、各項政府性專項資金、政府統一借貸的資金或國有企事業單位、國有控股單位投入資金為主要資金來源的建設項目。

　　項目審計以數字為基礎進行定量分析，能為人大執法檢查提供客觀、準確、細致的評價依據，使人大監督更加客觀實在、有的放矢、增強實效。

　　三、對完善審計監督的建議

　　1、在人大監督工作中要充分利用審計資源。要盡量做到一次審計滿足多種需要，要努力做到三個結合：將經濟責任審計與預算執行審計、財政財務收支審計和投融資審計有機結合起來，做到資源共享，成果互用；將經濟責任審計與內部審計、社會審計結合起來，充分利用內部審計和社會審計的成果；將任中審計與離任審計結合起來，使監督關口前移。

　　2、應當理順審計管理體制。根據《地方組織法》第六十四條規定：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上級審計機關負責”。而不是直接向權力機關負責。這種體制，不能確保審計機關主動地為人代會和常委會在審查批準預算和監督預算執行過程中及時地提供有關具體資料，從而影響人大及其常委會審查批準預算、開展監督工作的質量。因此，應當明確人大及其常委會審計制度的法律地位，建議全國人大修訂《地方組織法》或作出決定，將現屬政府的各級審計機關隸屬于各級人大常委會，作為人大常委會的工作機構，直接向人大常委會負責。在管理體制沒有到位前，可以考慮在人大常委會增設審計監督工作委員會，組織或委托審計機關進行審計監督，以此強化和提升人大監督。