個稅作用有限

　　《南風窗》：個人所得稅改革廣受關注，個稅起征點擬調整為3000元，這是否應該考慮到不同城市之間的差異？

　　許善達：發達國家有中央政府的個人所得稅，也有地方政府的個人所得稅。我們現在的個人所得稅采用分成制，60%歸中央，40%歸地方。各地差別原則上講應由地方政府考慮，中央政府負責全國的一致性，但我國現行稅制中，地方政府沒有這個權力。原則上，稅收應該有差別，問題在于差別由誰來決定。假如想有差別，那么需先改革稅制，中央和地方采用不同的稅率，中央稅多少，地方稅多少，然后中央下放稅率管理權力。由地方決定差別。這就涉及稅制的重大變革了。

　　《南風窗》：現行個稅最大缺陷是什么？

　　許善達：這個問題比較復雜。首先中國稅制和發達國家有很大區別，我們是以間接稅為主。1994年新稅制設計的時候，我們說的是雙主體，即間接稅和直接稅兩個主體，但實際還是一個主體，即流轉稅(間接稅)為主體，所得稅一直不是主體，目前個稅總額僅占我國各項稅收總額的6%~7%，這么少的份額，要被賦予調節差距的強大功能，顯然是不現實的。我國以間接稅為單一主體的稅收格局還會持續很長的時間，所以在相當長時間內都不能期望個人所得稅在調節收入分配不公上發揮很大作用，這是對我國國情的基本判斷。

　　《南風窗》：那您覺得個稅改革目標到底是什么？

　　許善達：我的看法就是首先不能寄予它太大的功能期望。從這出發，我覺得個人所得稅還應該大幅度減稅。對低收入群體的稅收問題，有人主張：因為很多人達不到交稅的門檻，所以對達到門檻交稅的人不能減稅。這個邏輯我不贊成。否則可以推論：應該降低門檻，讓更多的人繳稅，因為降低門檻以后還是有很多人達不到門檻。再推論一下，過去提高門檻的決策全是錯誤的，因為不提高門檻也還是有很多人達不到。我認為一方面要讓交稅的人少交稅，另一方面要使達不到交稅門檻的人增加收入，應該有配套的措施，這兩方面不是對立的，應該是相輔相成的。

　　對高收入群體也有一個稅制調整的問題。一個好的稅制，首先要照顧窮人，但也要留住富人。我們個人所得稅的最高稅率為45%，現在為什么不降低呢？到底有多少人按照45%交稅？現在富人移民的數量不少，原因很復雜，但這么高的稅率肯定是原因之一。我們要更多地考慮富人這個群體可能帶來的流轉稅收入，流轉稅也有調節收入差距的功能。一個人有錢了就會投資和消費，投資創造社會財富，從新創造的社會財富里就可以收到大量流轉稅。富人對一些高檔商品的消費，比如，高檔汽車、高檔住房也會帶來流轉稅、消費稅以及其他很多稅種的收入。

　　所以我覺得，對于個人所得稅特別高的稅率，也可以降下來，這并不是說政府就不調節高收入群體了，調節高收入的手段有很多，真正有效率的，絕不是這45%工資薪金的個人所得稅稅率。從目前社會輿論看，可能贊成這個觀點的人不多，但我覺得從全局考慮更符合實際。即使工資達到45%稅率的水平，也只是中產階層，對這個群體的勞務性收入不應該征過重的稅。研究一下我黨的歷史經驗，在土地革命中，我們黨多次發生過侵犯中農、富裕中農的“左”的政策，比如“土地國有化”、“地主不分田，富農分壞田”、“按人口均分土地”，等等，給革命事業帶來嚴重損失。這些歷史經驗對我們今天研究個人所得稅有重要參考價值。

　　《南風窗》：所以您主張個稅改革方向是減稅。

　　許善達：“十二五”規劃提出結構性減稅，這其中包括了個稅。在“十五”和“十一五”規劃期間這10年，我國居民消費率下降、居民收入占GDP比重在下降。出現這個問題，有兩個原因：一是市場經濟本身就是這樣的趨勢。收入差距拉大，是市場經濟的必然趨勢，這一點，我跟吳敬璉先生有一點兒分歧，他認為收入差距拉大原因是壟斷和腐敗。我認為壟斷和腐敗是原因，但不是主要原因。也有些人認為我這個觀點是對市場經濟的否定，我認為不是否定，而是強調政府要發揮作用來縮小這個差距。我看實現居民收入增長速度不低于GDP的這個目標真的要在“十二五”規劃落實的話，結構性減稅是個必要條件。

　　現在提到減稅，就有人說沒有減稅的空間，有一個事情很多人都不了解，就是我們的外匯儲備還是財政儲備。進口一美元征的稅，要遠大于出口一美元退的稅。只要把這個外匯儲備用于進口了，它所潛在的財政儲備功能就釋放出來了。所以我們財政收入的增長還是沒有問題的。順差減少甚至一段時間出現一些逆差可能是未來幾年的外貿形勢，這會大大增加財政收入。

　　減少小戶納稅降低征稅成本

　　《南風窗》：那您認為我國現在宏觀稅負到底處于什么樣的水平？財政部說我國宏觀稅負低于世界平均水平。

　　許善達：財政部的口徑就是它的預算，按照預算口徑來看，結論沒錯。但是中國政府收入的口徑要比財政部預算口徑大得多。不算社會保障部分，美國的宏觀稅負21%，日本19%，中國不考慮社保也有20%。也就是說，不考慮社保部分，中國已經超過日本，跟美國基本接近，這個比例就不低了。財政部也有兩個口徑，一個預算口徑，一個還管了一部分預算外的，兩個放在一起，30%以上。所以中國政府收入比重放在國際上比已經不低。如果說低，也只能說社會保障部分占GDP比重低。

　　《南風窗》：所以您主張要減稅。

　　許善達：不是我主張要減稅，而是國務院已經明確“繼續實施結構性減稅”。減稅同時也要與費改稅綜合起來考慮，就是稅要減，很多費要改成稅。費太多不是一個好的財政體制，好的財政體制，還是應該統一由財政納入預算管理。這個問題說到底始于上世紀80年代改革初期，當時各個部門都需要錢，財政收入不足以支撐，只能讓各個部門自己收費。收費的成本是很高的，越是分散性的征收，成本越高。

　　1998年我國就提出費改稅，10多年過去，只完成了兩項費改稅，即車輛購置附加費改成車輛購置稅、養路費改成消費稅。費改稅還是改得太慢太少，游離在預算外的各種收費還是太多。這個問題跟當前稅負水平判斷都是相關聯的。

　　《南風窗》：您說越是分散性的收費，成本越高。從《中國稅務報》公布的數據看，中國征稅的成本已遠遠高于美國、日本、新加坡和澳大利亞。這個成本還不包括高昂的收費成本。

　　許善達：這主要指稅務局的行政費用，就是稅務機關征稅花了多少錢。原來有些稅種設計時就不計成本，比如屠宰稅、農業稅，等等。哪怕收1元錢的稅5毛錢甚至是8毛錢成本也無所謂。最典型的例子是農業稅，全國征600億，成本有多少都算不出來的。比如，北京在廢除農業稅前，能收約8000萬農業稅，征收直接成本就有6000萬，早就沒有什么征收的價值了，但稅法規定不收不行，你就得派人下去收。所以稅制設計和稅收成本是有關聯的，越是對分散戶征稅成本越高，越是集中大戶，成本越低，這是很簡單的道理。這取決于中國在成本和稅收中間，如何達成平衡。小納稅人的稅，撿得越多成本越高。

　　《南風窗》：所以放棄一些小的納稅人可以降低征稅成本。

　　許善達：應該說分稅制改革以后的10幾年，征稅成本是逐步降低的。因為，一是征稅成本增速低于稅收收入增速，二是改革了稅制結構，越是把小戶減稅減得越好，成本就越低。所以成本高低不完全是征收問題，跟稅制設置有關系。這是一方面，當然還有另一方面，比如有些稅種減免了，但是稅務人員還在，不收稅但工資還得發，沒有政策說少收稅就得解雇稅收人員。談到征收成本，各部門征收的各種行政性收費的成本比稅務局征稅的成本高得多，應該引起更多的關注。

　　現在全國不到10%的企業交90%的稅，反過來說，90%的企業交10%的稅。可見，小戶數量很多但稅收不多，像個體戶稅收起征點就完全可以進一步提高，可從每月5000元提高到1萬元甚至更高一點。這樣又有一批個體戶退出征稅，征稅成本就會大大下降。

　　《南風窗》：但我看到征稅成本從1993年的3.12%，上升到現在的5%~6%，并不是下降的趨勢。

　　許善達：1994年稅制改革后的一段時間成本肯定是上升的，因為一個局改成兩個局了，就得加人，增加辦公條件，蓋房子買車，這個開支增大。但肯定有一個拐點，幾年以后，成本絕對額雖然是上升的，但肯定比重是往下降的。

　　《南風窗》：我們看到《福布斯》雜志每年會在全球范圍內公布一個稅負痛苦指數的調查報告，2009年中國排第二位，相關官員認為這項調查并不科學，但這個評價結果結合您說到的全口徑稅負水平的話，是否一定程度上反映了中國真實的稅負水平？

　　許善達：這個指數不能反映稅負水平。這個痛苦指數，是把所有稅種的最高稅率加在一起，各個國家稅種不一樣，最高稅率不一樣，能反映什么？實際負擔和最高稅率是兩回事，比如增值稅17%，營業稅5%，其實營業稅5%的負擔比增值稅重，因為增值稅17%有進項稅扣除。所得稅率是25%，那25%和營業稅率5%相加可以嗎？這么加沒道理，因為它基數不一樣，實際上，即使是反映最高稅率，這個指數也不科學，因為它不能反映各個稅種收入的權重。如果把這個變成一個稅負水平的指標，那絕對是不符合實際的。

　　營業稅改革可從上海試點

　　《南風窗》：在加快轉變經濟發展方式的背景下，財政稅收所擔負的責任和壓力是空前的，優化產業結構的要求和現行的稅制存在著怎樣的尖銳矛盾？

　　許善達：應該說產業結構調整包括很多方面，其中很重要的一項就是要提高服務業的比重。我們這么多年想讓服務業增長快一點、比重提高一點，但見效不大，原因有很多，其中對服務業征收營業稅是一個重要的制度性障礙。營業稅5%的稅負比增值稅17%的稅負還高呢，因為它重復，一個環節一個環節重復征，多一項服務就多一道稅，稅上加稅，在這個稅制下，服務業想要發展得快不可能。

　　但是要改，不容易。營業稅主要是地方稅，如果營業稅改成增值稅，就要成為共享稅，劃一部分去中央了，地方稅收會減少。此外還會產生地區間橫向影響，一個地區的營業稅改了增值稅，把另外一個地方的增值稅給抵扣了。也就是說，營業稅改增值稅會使所有企業的稅負發生變化，地方政府的收入發生變化。這項改革將使稅收收入減少多少？在中央和地方之間、地區和地區之間怎樣分布？誰來承擔？這些問題的存在使這項改革推進的難度，不亞于1994年稅制和分稅制改革。

　　《南風窗》：但是營業稅不改，產業結構調整和轉變經濟發展方式就是句空話。

　　許善達：對。但現在再像1994年那樣改，改不成的，動作太大。雖然大家都覺得要改，但難下那么大決心一次性改革。所以有可能選局部地區和少數營業稅稅目，先改。改了以后試點成功了，逐漸擴大地區范圍，擴大稅目范圍，花上幾年時間。要我說從啟動到完成5年算是理想的了，5年時間能不能完成我都打一個問號，難度相當大。1994年增值稅改革的時候冒的政治風險也是很大的，當時出現了虛開發票現象，全國到處都是假發票，后來搞了個金稅工程，才把虛開發票控制住了。時任國務院副總理的李嵐清同志曾指出，中國引進增值稅是好的，但如果虛開發票控制不住的話，那說明中國的國情不適合這種稅，還得退回到產品稅去。

　　《南風窗》：基于這樣的背景，所以您認為營業稅的改革可以試點并穩步推進了。

　　許善達：我曾經建議過在上海進行試點。因為上海要建設世界航運中心、金融中心，把交通運輸業和金融業的營業稅改一改，改了以后稅收負擔下降，也支撐兩個中心發展。當然決策要由中央做，但上海也要有決心，在一定時期內做好稅收減少的準備。

　　《南風窗》：您認為將來稅改的方向是什么？

　　許善達：最大的改革還是營業稅。未來5~10年內，中國政府能把營業稅改革完成了，就是營業稅變成增值稅了，這對整個經濟發展的推動作用是非常大的，而且能夠持續讓中國服務業迅速發展起來。1994年搞增值稅的時候，誰想到今天中國變成世界工廠啊，但是沒有增值稅的改革哪里有世界工廠？同樣，如果營業稅改革得好的話，那中國就變成世界服務業大國了。

　　房產稅征收效果不樂觀

　　《南風窗》：您為什么不贊成和不看好房產稅呢？

　　許善達：從上海、重慶試點來看，效果尚未顯現出來。還需要再觀察一段。我認為房產稅要不然就是收不上來，要不然征收過程會發生對抗行為，這兩種情況必居其一。除非收多少算多少，但如果是這樣，很快就會出現“劣幣驅逐良幣”現象，要想讓每個人都交，必須對那些不交的人采取強制措施。而稅務局要對那么多納稅人采取強制措施實在不可行，因此我不贊成這個制度。

　　我主張消費稅，就是出售房產的時候從溢價中繳稅，這樣納稅人就比較容易接受，我賺了一點，政府拿走一點。現在房產稅等于居民住在自己的房子里，還要拿其他收入來交稅，而這些收入已經是其他來源稅后的收入了。征房產稅稅務局和當事人之間利益的沖突要比消費稅尖銳得多，所以我認為中國沒必要征房產稅，消費稅更可行。

　　《南風窗》：您講的沒必要征房產稅是指這個階段還是未來都不必要？

　　許善達：我覺得至少相當長的一個時期都沒必要。我們現在稅收主體還是間接稅，要作為一個主體稅收份額需要占40%，連所得稅上升到一個主體還差很遠，財產稅更不用說了。

　　《南風窗》：那政府推出房產稅，是不是想要借房產稅來達到房地產調控的目的？

　　許善達：房產稅出臺的目的有很多說法：抑制房價、調節收入分配不公、調控需求等等。但是把這么多的功能都放在房產稅上，就如同對個人所得稅寄予過高期望一樣——對占稅收總額6%~7%的個人所得稅都不能寄予那么大的期望，房產稅怎么能承載這么多功能？甚至還有一種主張說用房產稅取代土地財政，那更是荒唐可笑，土地收入幾萬億啊，房產稅收幾萬億怎么得了？

　　稅改應更多體現納稅人的意志

　　《南風窗》：無論是個人所得稅、營業稅、房產稅還是其他稅種的改革，是否應該更大程度體現納稅人的意志？

　　許善達：你看當時車船稅給人大報上去，1.6升以下的也要加稅，人大把這部分加稅的方案給否了。這次個人所得稅調整，我估計人大也不會照單全收。這說明什么？說明人大比政府機關在涉及低收入群體的問題上，減輕或不增加低收入群體稅收負擔的政策方向要更明確一些，這就是部分地體現了納稅人的意志，在反映民意上會更充分、更準確一些。

　　(沈翀一對本文亦有貢獻)