本文僅對2004年下半年和2005年上半年東北地區增值稅轉型試點情況及政策效果進行分析，以期對全國改革有所借鑒。

　　轉型政策效果分析

　　（一）對財政的影響

　　從一年來的執行結果看，增值稅轉型試點對財政收入的影響確實遠比當初預計小。2004年7月1日至2005年6月30日止，三省轉型企業新增機器設備投資總額510億元，進項稅發生額40.5億元，實際抵退稅額27.66億元，占同期三省國內增值稅收入的3.61％。即使放開增量抵扣限制，采取全額抵扣辦法，對稅收收入的影響規模也不過40億元左右，不超過三省全年國內增值稅收入的6%.在城建稅和教育費附加收入方面，根據總局規定不隨增值稅一并實行先征后退過渡辦法，因此在其稅基不變的情況下，收入不受影響。在企業所得稅方面，由于折舊年限、折舊方法、實際稅率不易確定，其影響額較難準確測算，但從增值稅減收幅度推算，轉型導致的企業所得稅增收全年不會超過兩億。因此，東北地區增值稅轉型初期對財政的影響是可以承受的。

　　但是，增量抵扣的辦法在緩解改革初期財政壓力的同時，也帶來了實際享受退稅的企業范圍過窄和欠退稅沉積的問題。截止2004年底東北三省實際辦理抵欠和退稅的企業戶數共9964戶，占全部認定企業的24.6％，未退稅額為5.36億元，占全部應退固定資產進項稅發生額的比重為29.56％；截止2005年6月末三省共對3415戶企業辦理了抵欠和退稅，占全部認定企業的比重僅為8.33％，未退稅額就達到12.96億元，占同期應退固定資產進項稅發生額的比例上升為46.54％。這部分未退稅如果不能及時處理，會越積越多，必將對后續若干年造成沉重的財政壓力。

　?。ǘν顿Y的影響

　　東北地區增值稅轉型與其他各項扶持政策一起增強了東北企業對技術改造和設備投資的積極性，活躍了民間投資，并形成“洼地”效應：一是地區間“政策洼地”，吸引東北三省以外地區投資向東北流動。如上海通用北盛汽車有限責任公司被東北振興相關優惠政策吸引，通過參與重組原金杯通用公司，在沈陽已投資1.43億元建設別克商務車生產線，2004年投產以來，已享受到固定資產進項稅退稅815萬元。二是不同產業間的“政策洼地”，轉型政策推動了產業結構的調整，在東北地區內部引起投資向八大行業的流動。以遼寧省統計局數據為例，2004年1-5月份遼寧省工業完成投資193.34億元，其中原材料工業和裝備制造業投資占工業投資的比重為52%.2005年1-5月份，全省工業完成投資329.2億元，其中原材料工業和裝備制造業投資占工業投資的比重為59％，比上年同期比重高出7個百分點。由此可以看出，八大行業固定資產投資占整個工業投資總量的比重持續上升。三是固定資產結構上的“洼地效應”。由于現行的轉型政策僅允許對機器設備所含進項稅進行抵扣，因此必然會對固定資產的投資結構造成影響，引導資金向機器設備傾斜。以遼寧省為例，2004年下半年遼寧省13市（大連除外，下同）轉型企業的固定資產投資額為147億元，其中機器設備投資額為56億元，占全部固定資產投資額的38.09％；今年上半年13市轉型企業的固定資產投資額為140.39億元，其中機器設備投資額為83.57億元，占全部固定資產投資額的59.53％。機器設備投資額占全部固定資產投資額的比重提高了21.44個百分點，增值稅轉型政策對投資結構的影響初步顯現。

　　（三）對企業的影響

　　從一年來執行情況看，轉型政策對處于不同經營周期企業的影響程度是不同的，并不是所有企業都能受益。那些處于穩定經營期或衰退期的企業，由于大規模的產能擴張投資已經結束，因而受益程度并不大。而新辦企業如果仍處于基建投資期，未投產形成銷售，也不能馬上享受到轉型政策。從實際執行情況看，產能膨脹型企業是受益最大的企業，轉型政策的出臺恰逢其時。以鞍山鋼鐵集團公司為例，該企業正處于跨越式發展階段，增值稅轉型政策的實施，為鞍鋼技術改造和擴大生產規模投資注入了新的活力。2004年下半年和2005年上半年，得到增值稅轉型退稅款累計5.33億元，及時緩解了資金緊張，推動了技術更新和主業整合。

　　全國推行的政策建議

　?。ㄒ唬┰圏c期間應進一步擴大允許抵扣的行業范圍

　　隨著東北地區振興步伐的加快，能源工業發展滯后的問題已經凸現，逐漸成為東北經濟發展的瓶頸。因此，為了保障東北老工業基地振興戰略的順利實現，加快基礎性能源工業建設，解決能源瓶頸問題，同時為在全國推行增值稅轉型積累更具有普遍性的經驗，筆者認為應將電力、煤炭這兩大直接關乎東北老工業基地后續發展的行業納入試點范圍。

　?。ǘ┤珖D型改革不宜操之過急

　　首先，東北地區增值稅轉型試點需要一段政策效應釋放期。一方面納稅人對新政策的反應有一段滯后期；另一方面東北的政策“洼地”效應引來的新增投資項目大多數還沒有進入產出期，新辦企業退稅往往要滯后1年以上。

　　其次，東北地區的轉型試點需要不斷深入，積累完整的改革經驗和教訓。東北試點初期在選擇實施方案時過多地考慮了財政因素，相對弱化了稅制完善的考慮。改革的最終目標是實現增值稅類型的完全轉型，在具體抵扣方法上實現全行業范圍全額直接抵扣固定資產進項稅。而目前在東北的轉型試點僅僅是邁出了第一步，如果試點期過短，那么轉型改革過程中的一些深層次問題就不可能完全暴露出來，要想全面總結和歸納東北地區增值稅轉型試點的經驗和教訓也是不可能的。

　　綜上所述，筆者認為東北地區增值稅轉型應有適度的試點期，大約3年為宜。在試點期內把轉型改革的幾個階段走完整，逐步擴大試點范圍，最終過渡到直接抵扣的方法，這樣一方面將改革的風險控制在試點區域內，另一方面使轉型試點政策執行的正、負面效果充分顯現，為全國推行增值稅轉型提供盡可能全面和可靠的實踐指導。

　?。ㄈ┰圏c成熟后，全國推行增值稅轉型應一步到位

　　增值稅作為市場經濟條件下普遍課征的流轉稅，其最大優點就是稅不重征、稅率單一、便于征管，最大限度地減少稅收對市場機制的扭曲。東北地區增值稅轉型采取限定行（企）業范圍、增量抵扣的操作辦法只是試點初期的權宜做法，不宜作為全國推行增值稅轉型的實施方案。

　　首先，從全國推開的企業范圍看，那種認為全國增值稅轉型采取按照產業或地區序列逐步推開的觀點，片面強調增值稅轉型的調控功能，違背了增值稅最基本的中性原則，勢必導致抵扣鏈條的復雜和混亂，降低市場配置資源的效率，增加稅收征管難度。實際上，如果在所有行業全面實施轉型，受益最大的行業仍是資本密集型行業，仍然能夠間接達到促進產業結構調整的目的，而不必通過犧牲稅制的公平和中性原則來實現。同樣，如果按照地區序列緩慢推進增值稅轉型，也會導致地區間為了局部利益進行稅負競爭，不僅破壞了公平的市場經濟環境，造成區域間苦樂不均的現象，而且扭曲了稅制改革的初衷。

　　其次，采取增量抵扣辦法雖然能夠緩解改革初期的財政壓力，但會形成另一個類似前兩年“出口退稅欠退稅”的大量債務負擔。從一年來東北試點情況看，轉型初期形成的欠退稅將逐漸積累，積少成多，從而加重后續若干年的退稅壓力。如果在全國推開時仍采取增量抵扣的方法，其財政風險會更大。因此，增值稅的“中性”特征決定了其不適合作為稅收優惠政策使用，應當在東北地區完整試點的基礎上直接在全國所有行業推開。

　　（四）整體稅制改革應與全國推行增值稅轉型同步進行

　　稅制改革是一個系統工程，牽一發而動全身。全國推行增值稅轉型只是我國稅制改革重要內容之一。為此，筆者建議在研究和設計全國增值稅轉型方案時，應將其放在整體稅制改革的大背景下加以考慮。

　　1.進一步深化稅制改革

　　根據國家政治、經濟等政策情況，制定我國中、長期稅制改革方案，不斷完善稅制。一是在新一輪稅制改革過程中，降低流轉稅的比重，提高所得稅的比重，最終形成雙主體的稅制結構；二是在全國推行增值稅轉型改革的同時，應積極推進其他稅種的改革，如消費稅、企業所得稅、營業稅、資源稅等，完善稅種結構、稅負結構和收入結構等，從而優化我國的稅制結構；三是同步出臺一些改革配套措施，如財政轉移支付制度、財政補貼制度和重新調整共享稅及其分成比例等，彌補地方財政由于增值稅轉型造成的減收，平衡中央財政和地方財政之間的比例，從而調動中央和地方推動稅制改革的積極性。

　　2.進一步擴大增值稅范圍

　　增值稅轉型在全國推行后，應進一步分步、分批擴大其范圍。由于交通運輸、建筑安裝兩個行業與貨物生產密切相關且在社會再生產中不可或缺，應首先將這兩個行業改為征收增值稅。從而有效保證稅款抵扣鏈條不被中斷，避免企業在營業稅和增值稅之間轉移稅負，防止不法分子利用運輸發票偷、逃稅款。

　　3.進一步調整部分現行增值稅優惠政策

　　增值稅轉型在全國推行后，固定資產進項稅額可以憑專用發票抵扣，從而使部分現行增值稅優惠政策失去意義。如：出售使用過的固定資產免征增值稅政策，進口設備免稅政策和外資企業采購國產設備享受增值稅退稅政策，對部分數控機床、模具、鑄件等產品執行增值稅先征后返的優惠政策等。與增值稅轉型相配套，應將這些優惠政策，調整為其他稅種的優惠政策，如企業所得稅政策方面的優惠等。

　　4.進一步加強增值稅專用發票及四小票的管理

　　當前，增值稅管理中最突出的問題是不法分子通過偽造、出售、盜竊、虛開、代開等手段偷、逃、騙稅款的問題。如果消費型增值稅在全國推行后，固定資產進項稅額可以抵扣，而且稅額又較大，在現有的征管條件下，稅收收入的風險和壓力就會加大，稅收管理的難度就會加大。所以，應切實加大對稅收信息化建設的投入，不斷提高稅收征管的科技含量。通過科技手段和精細化管理相結合，進一步加強增值稅專用發票及運費發票等四小票的管理，遏制不法分子利用發票犯罪的發生，防止和減少國家稅收的流失。