現有“五級”財政和政府架構，阻礙了分稅制在省以下層級的推行，造成基層財政困難。壓縮現有“五級”架構，才能真正解決基層財政困難1994年財稅配套改革之后，由于省以下體制的過渡不順利，導致中央和地方層級高端（省、市）在全部財力中所占比重上升，而縣鄉財政困難卻凸顯出來，欠發達地區的反映最為強烈。

　　分稅制不徹底導致基層財政困難

　　分稅制本來就是要使各級政府的事權與財權相匹配，并通過自上而下的轉移支付，使欠發達地區也能夠在事權與可用財力上大體達到一致。而現實看來分稅制的這個優勢并沒能體現出來。

　　但不能因此就說，基層的困難和問題，就是分稅制造成的。恰恰相反，這種困難正是由于分稅制還不徹底。在省以下一直沒有真正實行分稅制，“包干制”、“分成制”等體制仍然得以執行，不按劃分稅基模式，而依照討價還價的包干和分成模式處理省以下四個層級的體制關系，因此各省、市上提財權、下壓事權的空間很大，而財權上移后對縣鄉的轉移支付卻做不實，于是使最困難的狀況出現在縣鄉基層。

　　“五級”財政是分稅制的“攔路虎”

　　省以下分稅制難入軌道而使縣鄉財政困難加劇，與現行財政與政府“五層級”的大框架有直接關系。

　　在五級框架下搞分稅制，無任何國際經驗可循；國際經驗的普遍模型是“三層級”。十多年的實踐也表明，在中國，把20多個稅種在五個政府層級間按分稅制要求切分，是“無解”的。且不說欠發達地區，即使是在發達區域，省以下的四級如何分稅？癥結在于：五級財政、五級政府的框架，與分稅制在省以下的落實之間，存在不相容性質。近年地方基層財政的困難加劇，在一定程度上正是由于五級財政框架與分稅分級財政逐漸到位之間的不相容性日漸明朗和突出所致。

　　壓縮財政層級 趕走“攔路虎”

　　如果我們借鑒主要市場經濟大國大都實行三級框架的國際經驗，并結合中國國情尋求在漸進改革中以“扁平化”為導向，逐步實質性落實省以下的分稅制，則前行路徑就有可能豁然開朗。

　　“十一五”規劃指出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”，并要“鞏固農村稅費改革成果，全面推進農村綜合改革，基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等改革任務”。

　　“省管縣”和“鄉財縣管”等改革試驗，基本導向是力求實現省以下財政層級的減少，其內在邏輯是進而引致政府層級的減少。我們如果在這兩層級的財政改革上 “修成正果”，則有望進一步推進到貫徹落實五中全會“減少行政層級”的要求，實現中央、省、市縣三級行政架構，即鄉鎮政權組織變為縣級政府的派出機構；地級能不設的不設，如需設立則作為省級政府的派出機構。

　　這可以使省以下的分稅制，由原來五級架構下的“無解”，變為三級架構下的柳暗花明、豁然開朗，從而有力促使事權的劃分清晰化、合理化，構建和事權相匹配的分級財稅體制，明顯降低行政體系的運行成本，更好地促進縣域經濟發展；再配之以中央、省兩級自上而下轉移支付制度的加強與完善，必將有效地、決定性地緩解基層財政困難，形成有利于欠發達地區進入“長治久安”的機制。

　　按照三級架構和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，塑造與市場經濟相合的分稅分級財政體制，是使基層財政真正解困的治本之路。

　　應區別推進過渡

　　今后一段時間，我們應當抓住“扁平化”改革這個始發環節。在統一推行“分稅制”的基本戰略方向下，應因地制宜、分類指導，區別性處理好過渡過程中的“策略”和“操作”層面。比如說，管理半徑過大的省份，“省管縣”需要更多的行政區劃變革配套因素；發達地區工商業已很繁榮的鄉鎮，目前不宜照搬“鄉財縣管” 辦法；邊遠、地廣人稀區域的體制問題，有待專門研究而必須與內地區別對待；等等。

　　從縱向說，省以下應該逐漸構建各級、特別是市縣級的稅基，使各級政府都能在合理事權定位上，依托制度安排，取得相對而言大宗、穩定的收入來源。

　　從橫向說，我們需要在統一分稅制的框架下協調地區差異。最重要的是要積極發展和強化自上而下的“因素法”轉移支付，同時也包括發展適當的“橫向轉移支付”（在我國這早已經以“對口支援”等方式存在），來動態地調控地區間差異，扶助欠發達地區。