解決就業問題通常分為兩個層次：一是事前解決，從戰略層面上周密籌劃，重在治本；一是事后解決，從戰術層面上靈活修補，重在治標。如何在我國的稅收政策制定過程中充分體現對就業的鼓勵，并將兩個層次的目標有機結合，標本兼治，顯然是一門政策性很強的藝術。

    刺激就業的稅收政策應重新定位

    眾所周知，就業不僅具有經濟意義，而且具有很強的社會意義。勞動者在為社會提供商品和服務，獲得勞動報酬的同時，又因能夠成為社會經濟活動的參與者，而滿足其獲得社會承認和自尊的精神需要。因此，各國政府對于就業問題都給予了高度的重視。1995年在聯合國舉辦的世界社會發展首腦會議上，各國首腦共同達成的《哥本哈根宣言》中明確指出：“我們承諾將促進充分就業的目標作為經濟和社會政策的一個基本優先目標，并使所有勞動者通過自由選擇的生產性的就業，獲得有保障的、可持續的生活手段。”《哥本哈根宣言》還建議，各國政府應該實行“能夠最大限度地促進創造就業機會的經濟增長模式”。這里我們看到，解決就業問題是政府宏觀經濟戰略的一個重要組成部分，是經濟發展模式選擇的大是大非。稅收制度及其政策作為政府重要的宏觀調控手段應主要體現制度層面對就業的促進，而對于就業弱勢群體的保護和扶助，則應主要依靠社會保障制度加以解決。當前，我國鼓勵就業的稅收政策更多側重于“扶貧”性質，臨時措施多，過渡色彩強。例如，我國近年來針對“下崗失業人員”的稅收優惠措施，主要為了解決國有企業改組改制中的富余人員。“下崗失業人員”的內涵有著嚴格的限定和經濟轉型期的特點。隨著經濟改革的不斷深入，人們的就業形式發生了本質上的變化，大量勞動者在非公經濟部門就業，他們的失業問題應如何定位并加以解決，直接涉及社會的公平問題，同時，也是給非公經濟以“國民待遇”的原則問題。

    稅收政策鼓勵就業應標本兼顧

    我國稅收政策在鼓勵就業方面，治標的措施似乎分量更重，而治本的政策偏弱。首先，當前應加強對中小企業稅收負擔的深入研究，并參照國際通行做法，制定針對中小企業的稅收扶持政策。其次，對私營、個體企業的重復征稅問題，近年來雖然有所緩解，但仍然沒有得到根本解決，這在一定程度上，制約了民間投資的熱情和就業規模的擴大。最后，在個人收入分配問題上，我們既要采取有效手段縮小貧富差距，又不能以犧牲效率為代價，破壞經濟的激勵機制，助長“仇富”心態，使平均主義再度回潮。我們應將注意力集中在對就業潛力大的現有企業的鼓勵扶持上，要在保持現有就業規模的基礎上擴大就業成果，而不是僅僅針對失業的結果采取鼓勵政策，使得稅收政策既能夠體現就業優先增長的宏觀目標，同時更具長效性。

    鼓勵就業的稅收政策要進一步優化

    第一，應準確界定稅收優惠的對象及其范圍。近期，針對下崗失業人員再就業的稅收優惠政策力度較大。在國家稅務總局與勞動和社會保障部聯合下發的［2002］160號文件中，將享受稅收優惠的企業范圍擴大到新辦的所有服務型企業、商貿企業及國有大中型企業通過主輔分離和輔業改制分流安置本企業富余人員興辦的經濟實體。優惠對象是新招用的下崗失業人員占到職工總數一定比重的上述企業。此外，對于下崗失業人員從事個體經營也同樣給予營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅的減免待遇。應該說，上述政策針對我國經濟轉型期大量下崗失業人員這一特殊群體采取了實事求是的解決對策，有利于就業的擴大和社會的穩定。但同時，需要指出的是：當我們在解決某一社會群體就業問題時，還應考慮其他社會群體的公平待遇問題。如應屆大學畢業生自主創辦的企業，能否同樣給予類似下崗失業人員的稅收優惠待遇。這不僅有利于緩解當前大學生所面臨一次就業率下降的窘境，而且可能培養出一批成長性良好的希望企業。再比如“農轉非”人口身份認定。我國近年來出現了大量“農轉非”人口，他們通常居住在城鄉結合部，由于城市擴容占用土地而從農民身份轉為城鎮居民。對于“農轉非”人口，當他們因為國家征地而不再擁有生產資料時，能否算做“下崗失業人員”，并享受下崗失業人員從事個體經營的減免稅收的優惠待遇，法律尚無明確說明。這里下崗失業的定義仿佛約定俗成特指在城鎮就業而又失業的范圍內，農民成了一種身份，而非一種職業。這不僅有悖于當前我國加快城市化速度的宏觀戰略，而且，對于這部分人的生產、生活所造成的沖擊有可能演變成為社會的不安定因素。

    第二，應科學制定稅收優惠的期限，加強政策的穩定性，避免納稅人行為的短期化及經濟的波動。擴大就業規模，提高就業率，是各國政府的一貫方針，同時也是我國今后相當長時期內需要解決的頭等大事。因此，鼓勵就業的稅收政策也應具有長遠眼光，并保持相對穩定性。當前我國鼓勵就業的稅收政策大都以三年為一個周期，甚至也有一年期的減免，優惠期顯得過短。再加上優惠對象多以新辦企業為主，很容易造成某些企業經營行為的短期化。因此，稅收政策應區分哪些是鼓勵就業的長期戰略性措施，哪些是臨時性、具有過渡色彩的短期措施，不應一概而論。

    第三，鼓勵就業的稅收政策不僅表現在稅額的減免上，還應在降低納稅人奉行成本上下功夫。西方國家對此給予了高度重視，如法國稅務局規定，小企業在營業的前4年不是故意所犯錯誤，可減輕稅收處罰并給予支付的時間；對小企業的稅務檢查時間最長不得超過3個月，否則企業的納稅義務將自動得到免除。我國也應對中小企業加強納稅輔導，簡化納稅手續，強化服務意識，制定出一套符合中小企業特點的稅收征管辦法。

    （作者：錢晟  中國人民大學財政金融學院教授、博士生導師）