原因很簡單，全省地稅部門重新規范委托主體后，又加了一道“崗哨”———通過稅收法制員對執法程序和執法文書進行把關與監督，使包括車船使用稅、農村建安營業稅征收在內的所有地稅執法行為增添了一道安全閥門。
今年4月21日，在國家稅務總局召開的全國稅收政策法規工作會議上，國家稅務總局副局長郝昭成對安徽省地稅系統建立的法制員制度給予充分肯定，并明確指出，今年要進一步“推動縣級稅務機關稅收法制員的配備，探索推廣設立專職法制員的做法。”
目前，已有山東、浙江等省稅務機關借鑒安徽省地稅系統的首創，開始建立法制員工作制度。
兩起官司“催生”法制員
建立稅收法制員制度是安徽省地稅部門在全國地稅系統的一種首創。法制員的誕生，源于宣城市地稅部門兩起官司“僥幸勝訴”之后引起的居“安”思危。
2000年5月，宣城市發生了第一起稅務行政訴訟案，引起各方關注。案由是服裝經營戶董某因不服旌德縣稅務局北鄉分局下達的“稅務行政處罰決定”，一紙訴狀將北鄉稅務分局告到了法庭。庭審結果，稅務局勝訴。
但是，當時，“稅務干部們一點也不興奮，相反卻感受到一種可怕”。因為，這起案件暴露出稅務執法中的兩個把柄：稅務員送達處罰文書時沒有要求納稅人填寫送達回證；“處罰決定書”違法事實一欄填寫不準確。假如當時納稅人一口咬定沒有收到稅務處罰文書、處罰不準確這兩點，稅務分局就可能敗訴。
同年，寧國市地稅局作為第二被告被納稅人告上法庭。結果地稅局也勝訴，但同樣“讓稅務干部們出了一身冷汗”：稅務員執法時沒有出示稅務檢查證，且核定稅款不全。假如原告抓住這兩個把柄，把稅務局作為第一被告，結果可能就要倒過來了。
同樣勝訴，卻同樣讓稅務干部們感到害怕的這兩起官司，猶如兩記警鐘，敲醒了宣城市地稅干部的依法行政意識———納稅人法律意識不斷提高，如果稅務機關仍然停留在過去那種粗放式的執法與管理中，成為被告的次數會越來越多，成為敗訴者的日子會越來越近。
官司過后，旌德縣地稅局居“安”思危，迅速選拔兩名素質高、責任心強的稅務干部專門從事執法檢查和監督工作，規定所有外送文書必須經他倆審核后再送達。
法制員的雛形就這樣形成了。
下轄兩個縣成為被告更讓宣城市地稅局領導坐不住了。經過廣泛調研，他們創造性地提出在基層分局建立稅收法制員工作制度。2000年12月5日，宣城市地稅局正式出臺《稅收法制員工作制度》，決定在廣德、旌德兩縣開展法制員試點工作。
法制員的名分由此確立。
這一首創引起省地稅局的高度關注，陳先森局長、施平副局長先后批示肯定“宣城市在基層分局實行稅收法制員的做法，是從稅收執法源頭抓起，嚴把第一道防線，減少隱患的一種好辦法。”并要求省地稅局政策法規處幫助完善、提高，俟條件成熟后在全省地稅系統推廣。
2001年5月至11月，省地稅局政策法規處先后五次派員前往宣城調研、指導。經過宣城市地稅系統近一年的試運行，2002年底，在總結試點經驗的基礎上，省地稅局正式出臺了安徽省地稅系統稅收法制員工作制度和工作規程，開始在全省推廣法制員制度。
把關監督一肩挑九任
“1997年，我在基層稅務局工作時就發現，很多同志工作想干好，但不知道怎么干，原因就是缺少法律知識。當時，我也想應當有一個角色先來干這件事，然后帶動大家都來學法、用法。”宿州市地稅局局長戴國琨對過去多年來稅務執法不規范深有同感。宣城市建立法制員制度的設想與他的想法正好走到了一起。
2001年底，宿州迅速成為繼宣城之后第二個實行法制員制度的地稅局。
“53個基層分局配備53名法制員，通過法制員來帶動全體執法人員素質的提高。”
“法制員是什么角色？法制員就是執法工作的監督隊！”
周鴻飛是宿州市墉橋區地稅局的一名基層單位法制員，這是他對自己從事的這項新工作的定位：“過去，稅務執法時違法的事是常有的。自從有了法制員在執法第一線把關監督，這種執法違法的事就大大減少了。”
宿州市澮水路農資市場是皖北最大的農貿市場。由于開業時間長短不一，納稅行為不規范。宿州市墉橋區地稅局對這個市場納稅情況進行清理時，一戶納稅人認為給他核定的納稅額不公平，提出了異議。
“核定征收戶正常有多少程序？法制員的職責到底體現在哪里？”周鴻飛數著指頭一一道來：納稅人進行納稅申報；稅務執法人員進行稅款核定；納稅人逾期不交，稅務機關下達限期納稅通知書；納稅人逾期還不納稅，經縣以上地稅局批準，稅務執法人員持下達的稅收強制執行決定書強制扣貨抵稅，并下達稅務行政處罰告知書，告知納稅人該交多少稅，逾期未交處以多少罰款，告知納稅人在限期內再不交稅，稅務機關將依法拍賣或變賣被扣貨物，同時告知納稅人享有哪些權利。
“這些大程序一個不能少，這是法制員要把的第一個程序關，少一個就要補一個。在每一個程序上還要把哪些關？稅款核定中要看從申報、調查、民主評議、公示、定額議定到再公示程序是否減少；下達限期納稅通知書要看引用法律條文是否準確；審核強制執行審批表時要看執法人員是否具備執法資格，有無執法證、扣押貨物價值是否與應納稅款大體相當等等；下達行政處罰告知書，要看審查文書中告知事項是否全面、認定違法事實是否確鑿、處罰是否妥當、使用法律是否準確、文書是否規范等；對納稅人提出的異議，執法人員首先應當向其宣傳稅法；納稅人要求聽證的，地稅機關必須組織聽證。”
事實上，周鴻飛通過這個案例所列舉的把關程序只是法制員工作九項內容中的兩個部分，即稅務質量管理審核和稅務行政處罰行為審核。其它七項內容分別是：參與負責稅收執法檢查管理，落實法律法規規定的減免稅管理，參與行政復議、行政訴訟與賠償工作，參與重大案件審理工作，參與稅收執法責任制工作，審核涉稅規范性文件以及進行法制調研和總結考核工作。
執法文書把關是法制員工作最基本的一項工作，這項工作的重點集中在對稅務人員的執法程序規范上；而落實法律法規規定的減免稅管理，則直接體現為對納稅人的到位服務上。
宋云是蚌埠市一位下崗工人，夫婦倆想辦一個小服裝加工廠。到蚌埠禹會地稅分局辦理稅務登記時，稅務員核定稅款時給予了優惠政策。法制員何靜審核時發現，由于稅務員把握政策不夠，優惠政策沒有落實到位，何靜當即糾正，給宋云全面落實優惠政策，并免費為她辦理了稅務登記證，送上門去。這讓宋云十分感動，在另一個單位召開的一次有市領導參加的座談會上，宋云談起這件事對她創業的幫助，非常感謝地稅部門的大力支持。市領導聽說后對地稅部門的工作大加贊賞，要求別的單位向地稅部門學習，為再就業工作提供支持。
監督之上誰來再監督
“過去不要審，現在為什么要給你審？你審就能合格嗎？”剛開始推行法制員制度時，許多人不理解。宿州市地稅局戴國琨局長認為，這兩個疑問其實包含兩層意思，一個是誰都怕被別人監督；一個是廣大稅務干部對法制員投去不信任的目光———你是不是合格，有沒有這個能力？
面對第一個疑問，宿州市地稅局專門出臺了一個規定，給法制員以有力支持，規定執法文書未經法制員審核簽字，局領導不簽字。
這種不順利在全省各地地稅機關都出現過。開始當法制員時，滁州市經濟開發區分局法制員楊慧遇到的阻力就比較大：“一些老稅干不服氣，說我干十多年了，你才干幾年，我制作的文書憑什么要你審？”2003年，在審核一起行政處罰具體行為時，楊慧發現稅務員在制作執法文書時沒有引用法律條款，她給那位稅務員指出錯誤后當即退回文書。重新制作后，楊慧又發現引用條款不準確，再次指出并退回。那位稅務員認為是法制員在有意找茬，產生抵觸情緒。遇到這種情況，除了楊慧自己耐心解釋外，局長程明親自出馬，把當事人找來給他講外地官司敗訴的例子，一次次警醒大家要吸取教訓，依法治稅。局里還制定一項硬措施，把發現執法錯誤與考核計酬掛鉤，與評先評優掛鉤。
2003年，經楊慧審核的執法文書200多份，發現并糾錯40多份，糾錯率達20%。到年底，稅務干部們從當初的不理解到自覺接受法制員的監督，有的還主動找法制員咨詢把關。
關系理順了，環境寬松了，法制員自身卻感到了很大的壓力———法制員代表地稅系統整體執法水平，工作性質要求法制員要比一般稅務員具備更加突出的業務能力、法律知識和文字水平：“越當法制員，我覺得自己不懂的越多，這逼著我不斷學習。”財務工作出身的楊慧現在把學習法律當作她業務學習的第一件大事。
“局里在全體職工大會上給我發聘書，我感到責任大、壓力大，不能不加強學習，搞好工作。”與楊慧一樣，蚌埠禹會地稅分局法制員何靜把領導與同事的信任看得很重。
盡管如此，法制員也是人。誰來監督法制員的工作？如何保證法制員的工作質量？成為各級地稅領導思考的一個問題，措施自然也就出來了。
宿州市地稅局建立了法制員工作互審制度，即每半年舉辦一次互審會議，實行法制員之間的交叉互審，以實現對法制員工作的事中、事后監督，保證法制員工作質量。
2003年1月1日起實施的《滁州市地稅局稅收法制員考核辦法（試行）》明確規定：“因稅收法制員工作失誤造成稅務行政復議，上級地稅機關作出撤銷或變更決定的，扣發當事人6個月考核款；造成稅務行政訴訟敗訴的，扣發當事人全年考核款；造成地稅機關賠償的，按《國家賠償法》相關規定處理。”
巢湖市地稅局制定了更為嚴格的考核辦法。規定按考核實施法制員末位淘汰制，即連續兩次考核居末位，或者考核最后一名且考核得分不及格的，撤銷其法制員資格。
去年，巢湖市居巢區地稅局已對兩名法制員實行了末位淘汰。
“五大轉變”樹起新形象
法制員推行以來的成效如何？戴國琨局長感慨最深的是“形象大大改善了，地稅局在全市政風評議中得了第一名。叫別人交錢，別人還能說你好，這太不容易了！”
其實，何止是宿州地稅局一家出現了這種深刻變化。
法制員推行以來，全省地稅系統涌現出383個省市縣三級文明單位、649個人民滿意基層站所。
形象的改變源于規范了執法行為。由于法制員把住了政策法律關、處罰關、統一文書關，實現了由“人管人”向“制度管人”、“程序管人”的轉變，各自為政、處罰結果不一
的現象少了；優化了執法環境。協稅護稅、支持嚴格執法的人多了，擅自出臺稅收政策，為納稅人說情的人少了；自覺依法納稅的人多了，偷稅抗稅的人少了；嚴格執法、規范執法的人多了，以稅謀私的人少了；提高了稅收質量。全省地稅實現了稅收與經濟的同步增長，稅收工作進入良性循環軌道。
站在更高層次上，省地稅局胡春武副局長認為，帶來這些變化正是由于法制員工作制度已初步實現了五大轉變，即通過建章立制，加強領導，實現了“由虛到實”的轉變。到2003年底，全省地稅系統基層分局所已全部設立法制員，總人數擴大到811人；通過細化工作環節，明確工作規程，實現了“由粗到細”的轉變；通過嚴格審核，明確責任，實現了“由軟到硬”的轉變。僅2003年前11個月，全省法制員共審核各類具體行政行為193240件，糾正包括執法程序錯誤、行政處罰不當、文書制作不規范、引用法律依據不準確等錯誤行為7519件；依托科技手段，拓展審核范圍，實現了“由淺到深”的轉變；通過教育懲處并舉，實施責任追究，實現了“由寬到嚴”的轉變。全省地稅執法過錯責任追究2075人次，其中經濟懲戒1037人次，扣罰金額98772元。
“星星之火”期待“燎原”日
建立法制員制度帶來的好處讓法制員贏得了地稅人賦予的串串美名：法制員是把關員、是監督員；法制員是依法治稅的前沿哨兵，是違法行政的“防火墻”。
蚌埠地稅局局長徐建華看得更深：越是基層越需要法律援助，在基層地稅機關暫缺法制機構的情況下，法制員一個人代表一個部門的延伸，代表一項制度。
目前，全省地稅系統已經建立起來的內部執法監督工作機制包括重大稅收案件審理委員會、執法檢查領導小組、普法領導小組、執法責任制工作領導小組、執法過錯責任追究審查委員會小組，這些機構共同形成一個內部監督網絡。從法制員肩負的九項工作內容來看，法制員正是這個網絡的一條主線，每個機構的工作都是他職責的一部分。
如此繁重的工作集中于法制員一身，且法制員都是兼職，只有職責，沒有地位；只有辛勞，沒有待遇；只有鼓勵，沒有報酬。從長期來看，不利于法制員隊伍建設。全省各地地稅部門正考慮將法制員從兼職向專職方向發展，同時考慮提高法制員的地位、待遇，強化法制員的職能。目前，宣城、淮北等地已經開始實行法制員專職化。
而在馬鞍山，地稅部門借助科技手段，在其地方法制員重點埋頭于文書審核把關時，他們的法制員已從輕點鼠標就搞掂文書審核中騰出精力，把重點轉移到執法監督上，實現了法制員工作的跨越發展。
趙玉峰就任馬鞍山雨山地稅分局局長時，發現稅務執法中有很多漏洞：“當時我覺得應該有個符合法規的業務流程來定崗定責”，于是，一個稅務管理軟件被開發出來投入使用。法制員制度出現后，“法制員審核”軟件很快又被開發出來并在雨山分局試用。現在這個軟件已從單機版升級為網絡版，當其他地市的稅務員和法制員還在手工制作文書、手工把關時，他們的稅務員、法制員已經實現了網絡化的電子制作、把關了。
與書面制作、把關相比，電子制作、把關效率更高，書面制作一套文書需要半天，電子制作只要幾分鐘；電子制作由于網絡庫中儲存的都是標準的“法言法語”，且對不同職責的人設置不同的權限，文書更規范，更準確，審核更簡捷。
“現在，我們已把法制員制度的內容細化落實到每一個稅務員身上，落實到軟件管理的每一個流程上。法制員工作重點轉移到監督工作上來后，現在可以說，我們的每一個稅務員都在做著法制員的基礎工作。”
在全面推廣使用“稅務檢查管理系統”和“法制員審核”
軟件基礎上，他們又開發出“稅務行政執法管理系統”網絡版軟件并開始試用。記者采訪時，他們正組織力量對此網絡版進行升級，省地稅局準備年內在全省推廣應用這套軟件。
“建立法制員制度的目標就是為了使將來人人都成為法制員，因為法制員通過把關、監督，帶動全體職工學習法律；通過對外宣傳稅務法規，喚醒納稅人的法律意識，只有當一支隊伍整體、當所有納稅人法律素質和意識提高了，依法行政才能全面推進。從這個意義上說，法制員就是法律知識的宣傳者，是依法治稅的‘播火者’”
人們有信心期待，法制員的“星星之火”將會呈現“燎原”的那一天。
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