有關房產稅的改革在2003年就已經提出，直到2011年1月28日上海和重慶進行房產稅改革試點，我國房產稅改革才算是正式拉開序幕。10多年來，房產稅問題不斷發酵，在社會上持續引發熱議。人們對房產稅的認識在深入，同時，爭議也依然很大。改革要于法有據。十八屆三中全會的《決定》提出了“加快房地產稅立法并適時推進改革”的要求，房產稅改革進入了以立法來推進改革的新階段。如何立法，這取決于房產稅的立法取向。

征收個人房產稅是否合理

房產稅改革的核心是對個人非營利性住房征稅。這由此引發征收個人房產稅在我國是否合理的問題，房產稅立法首先要回答這個問題。

從長遠看，房產稅改革有利于完善整個稅制、完善地方稅體系和開辟地方政府新的收入來源，有利于地方公共服務提供與轄區居民納稅建立更緊密的聯系。但任何稅收問題都不僅僅是收入問題，尤其是在“稅收焦慮癥”蔓延的情況下，房產稅已經變成社會問題，乃至政治問題，僅僅從稅收本身著眼來談合理性和必要性是不夠的。對普通老百姓來說，諸如完善稅制和地方稅體系，替代地方土地財政等之類的說法有如霧里看花，不知所云。在減稅呼聲很大，且社會對稅的“厭惡感”越來越明顯的情況下，把房產稅改革直接定位到增加地方政府收入是不合適的。個稅調高免征額（即媒體誤解的起征點）至今，要求進一步上調的呼聲仍不少，再通過房產稅從廣大老百姓口袋里掏錢將是十分危險的事情。任何立法，既要有前瞻性視野，更要考慮法律實施的社會、經濟等方面的約束條件。為什么要征收個人房產稅，一定要對老百姓說清楚征收房產稅的目的。

有兩點是老百姓可以接受的：一是讓占有房產多的人交稅。占有越多，交稅越多。我國當前房產占有狀況十分懸殊，有的幾套，甚至幾十套，而有的一套住房也沒有。房產占有狀況也反應出我國個人財富差距的狀況。房產占有多，意味著享有的公共服務也越多，占有的社會資源也越多，交稅是應該的，也是合理的。二是抑制在住房消費上的奢靡，為社會節約住房資源和土地資源。這實際上是對住房消費行為的一種調節，同時也具有對社會財富再分配的作用，還可對住房投機預期產生影響。因此，依據我國的國情，房產稅擴展到個人非經營性住房是必要的，也是合理的。

房產稅改革立法：從調節功能入手

根據上述對個人住房征收房產稅的目的，我們就不能簡單地從房產稅是財產稅，是對財產保有環節征稅這樣的學術定義來理解我國的房產稅改革的立法取向。我認為，我國的房產稅應該定位為“調節稅”，而不是普遍征收的“國民稅”，不能將房產稅設計為“見房就征”的所謂財產稅，從而變為增加地方財政收入的一個當前措施。從稅制整體來看，按照收入功能來設計是基本原則，但這并不妨礙個別稅種按照調節功能來設計。按照調節功能設計個人房產稅，主要體現在三方面的調節：對住房資源配置的調節、對貧富差距的調節和對住房投機的預期性調節。同時，將經營性房產的征稅和非經營性房產的征稅分開來考慮，不宜一鍋煮，以利于房產租賃市場的培育和發展。

為什么應將非經營性房產的征稅定位為住房調節稅呢？這有以下幾個方面的原因：

第一，中國的現實國情決定了房產稅改革不能簡單地照搬國外房產稅的做法。

所謂把房產稅打造成為地方的主體稅種，成為地方的重要收入來源在現階段是不現實的。目前房地產稅占地方稅收入的比重不到7％，更不要說房產稅一個稅種。現行房地產稅占稅收收入和地方稅收收入的比重非常低。如果把土地出讓金包括在內計算，該比重將更低。即使對個人住房全面征收房產稅，要使房地產稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來源，至少在20年之內是無法實現的。

其實，稅收都有一個自然的演進過程，不是憑想象通過改革就可以強力實現的。例如我國的個人所得稅，也是從調節稅演變而來，至今也未能成為普遍征收的稅種，因為我國人均收入水平處于較低的階段。等到中產階層壯大了，橄欖型收入結構形成的時候，個稅才談得上是普遍征收的國民稅。現行的個稅實際上是“白領稅、金領稅”，與藍領階層基本無關，納稅人數占工薪人數7％左右，93％左右的工薪所得者不繳稅。如果進一步提高免征額，個稅將只是一個調節金領階層的“金領稅”。繳納房產稅依靠現金收入，如果個稅都不交納，要讓其繳納房產稅顯然是不現實的。一般而言，房產稅的繳稅面無法大于個稅的繳稅面，否則，居民無力負擔。可見，我國房產稅現階段不將籌集收入作為改革的主要目的，是更符合國情的定位。

第二，對國內居民普遍征收房產稅的條件不具備。稅制的功效要真正實現，依賴于征管能力。

若是做不到，稅制設計得再好，也是紙上談兵，毫無意義。房產稅面向家庭征收，是對征管的一個極大挑戰。這是一種個性化的征收，因為每一個家庭的房產情況不同，家庭狀況也不一樣，征收機關必須上門一戶一戶地去核實、評估、征繳，加上人口流動，其工作量之大將是難以想象的。更不要說，如何定義家庭、給予優惠和照顧。此外，住房基礎信息碎片化，整合管理能力低，房地產價值評估基礎薄弱，還有爭議的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性等等。在任何一個國家，房產稅都是一個小稅種，但征收成本都很高。同時，需要法治的大環境。我國當前的稅收征管能力有限，普遍開征房產稅存在巨大的操作性風險，尤其是在行政法治、稅收法治還不健全的情況下，甚至可能擴大社會的不穩定性。從這個角度看，房產稅定位為個人住房調節稅，可以大大降低房產稅征管過程中的操作性風險以及由此帶來的社會公共風險。

第三，需要正確評估和認真對待房產稅改革的公共風險。

對個人或家庭征稅，其公共風險很高。尤其在社會對稅收十分敏感的情況下，更要對房產稅改革做出全面的公共風險評估，這包括對經濟、政治、社會等方面可能導致的負面影響。在立法決策上，應先評估風險，然后再看是否有利。如果顛倒順序，可能只是看到了改革的好處，而忽略改革引發的巨大公共風險。從情景分析看，房產稅普遍征收，社會能否接受這種方案，不確定性很大；而對少數人征稅（投機、奢侈），不觸及大多數人，風險小。在征收管理上，前者難度大，操作風險大；后者難度小，便于實施，操作風險小，而且對房地產市場的健康發展、促進社會公平有很強的正面作用。

實際上，上海和重慶兩地的房產稅改革試點運行情況也在一定程度上能佐證上述分析。兩地的房產稅改革試點盡管在制度設計上有差別，但都遵循了一個思想，即保護大多數人的既得利益，改革只涉及少數人。重慶房產稅征收范圍只涉及約10％的人群，主要針對高端業主和投機炒房客，并不針對普通老百姓。同時，兩地都考慮個人的住房需求，給予免稅面積扣除。這種定位主要是發揮房產稅的調節作用。也正因為這一點，房產稅改革在上海和重慶的試點沒有引發社會震動，公眾沒有抵制。此外，由于納稅人數量少，也能夠取得較高的征管質量，重慶市在個人住房房產稅上實現了97％的征繳率。

總之，在現階段，中國特色的非經營性房產稅只能是個人住房調節稅，也可以說是住房消費奢侈稅。即這個階段的房產稅是對少數人擁有的非經營性住房（包括自住的和閑置的房產）征收，或者說是對富人擁有的多套住房和高檔住房征收，比照人均收入水平比我國高十倍的發達國家的做法，對有房產的人普遍征收，隱藏著很大風險。