從創新驅動發展的內在要求出發，系統構建創新友好型的稅收制度，是稅制改革的重要方向和目標。

創新是關聯性的，因而是整體性的。比如研發一個新產品，往往需要新材料來支撐；要實現大規模生產，則需要新工藝；形成新工藝，需要新技術；而新技術的突破，需要新的科學理論；新的科學理論，卻需要具有獨創思維的人才；培養創新性人才，需要新的教育模式，如此等等，這個創新鏈條沒有盡頭，是一個沒有邊界的立體網狀結構，包括自然科學和社會科學。建設世界科技強國，構建中國特色哲學社會科學，需要建設國家創新體系，這個創新體系不是某一領域，而是涉及到政府、市場、社會的方方面面。顯然，如果用靶向思維來推動稅收制度改革，則無從下手。在這種情況下，決策者很可能就會基于點、線、面來出臺一些稅收政策，以體現稅收對創新的激勵作用。這樣的激勵政策效果極其有限。

既然創新是整體性的，那么，稅收制度改革就應從整體來設定其路徑，并確定其改革導向。至少應考慮四個維度：一是整體稅負水平。合理的宏觀稅負是各類創新得以萌發的重要條件，因為沉重的稅負會抑制創新。二是公平稅負，促進公平競爭。這是推動企業創新、激發市場創新功能的基本條件。不平等的競爭，會全面壓抑市場創新活動。三是基于創新行為的稅收制度構建。創新的結果是不可預料的，其不確定性特點要求稅收制度的激勵設計應當以創新行為為基準。四是有利于人力資本積累的稅收制度改革。人力資本是創新的社會基礎，豐富的不同層次的人力資本，是支撐國家創新體系的必備條件。

也可以說，上述四個維度是稅收制度從整體上激勵創新的四個基本條件，缺一都可能產生公共風險：抑制創新。推動稅收制度改革，解除創新抑制，應從上述四個維度入手，為創新提供必要的稅收條件，形成由四個維度構成的一體化的激勵機制。

分配激勵：保持合理的宏觀稅負水平

宏觀稅負水平反映出國民收入宏觀分配狀況，關系到企業、居民的可支配收入以及社會對稅收制度的評價。一個相對穩定而合理的宏觀稅負水平，是激勵創新的基石。

何為合理的宏觀稅負水平，是一個頗具爭議性的話題，沒有一個放之四海而皆準的結論，取決于多種條件的組合。因為創新既有微觀問題，如企業研發，又有宏觀問題，如科學、教育、衛生等關系到一個國家的整體創新能力，所以，必須整體考慮，綜合權衡。

宏觀稅負的高與低，這是一個統計學問題，可觀測；而宏觀稅負的輕與重，這是一個社會學問題，難以直接觀測。這是在性質上不同的兩個問題，但對創新都有影響。前者影響創新的條件，后者影響創新的動機。宏觀稅負作為宏觀分配的結果，直接關系到政府、企業和居民之間的收入分配格局，影響“能不能”創新。當宏觀分配過度向政府傾斜時，企業財力有限，會抑制創新。反過來，宏觀分配過度向企業、居民傾斜，財政舉步維艱，科學、教育、衛生發展受限，各項改革難以推進，也會抑制創新。在統計學意義上，宏觀稅負有一個適度的問題。

在社會學意義上，宏觀稅負的輕與重直接影響創新動機。企業、居民的創新動機與“值不值”有內在關系。這與納稅人的身份設定有關：是“經濟人”還是“社會人”。如果身份設定偏向經濟人，納稅就會普遍地與“權利”損害聯系在一起，很容易形成一種社會“逆反心理”，哪怕交一點點稅，也會覺得稅負重，那么，創新就被抑制。反過來，若是納稅人身份設定偏向社會人，納稅普遍地與應盡“義務”關聯在一起，即使稅負較高，企業、居民就會當作一種必要的成本來消化，會努力創新。例如北歐國家，典型的高稅負，GDP近一半政府拿走了，但這些國家的創新在世界上也很突出。這是值得深入思考的一種現象。

再把時間因素考慮進來，合理的宏觀稅負水平還有一個穩定性與變化性的問題。從作為一個結果來看，宏觀稅負水平穩定與否取決于多種因素。從作為宏觀環境來看，宏觀稅負主要決定于稅收制度。加上時間維度，合理的宏觀稅負水平還應當是穩定的，可預期的。這樣，企業、創業者、投資者都能獲得一個穩定的稅收環境，有利于穩定創新行為。

宏觀稅負的高與低、輕與重、穩與變都會從不同角度影響創新，這對稅收制度改革提出了新要求，比起靜態的單一經濟學思維理解的稅收制度是不同的。是基于某一個方面的創新，如企業的研發，還是從國家創新體系來考慮，稅收制度改革會有不同的設想和路徑。從當前階段和條件來看，落實“稅收法定”原則，健全稅收民意表達機制，是形成宏觀分配激勵必不可少的。

市場激勵：構建促進公平競爭的稅收制度

首先，從稅收收入制度看，要緊隨產業組織形態的變化完善稅收制度。網絡化創新模式催生創新治理變革，以組織為單位的研發活動已成為創新的主要組織形態。鼓勵集合企業、大學、研究機構、金融機構等的組織優勢，發揮創新集群效應，是發達國家創新稅收政策的有機組成部分。公共研發平臺、孵化器、風險投資、產權交易機構、市場中介、技術標準和規范等，都是創新主體的具體組成部分，要形成有利于專業化分工和新型創新平臺發展的稅收制度。再如，電子商務、數字金融、共享經濟等模式不斷涌現，對這些新業態不征稅并不會激勵創新，而是要通過征稅營造公平和中性的稅收環境，這恰恰是保護創新的舉措。

再次，從稅收征管制度整體看，要以有效征管和良好納稅服務形成公平規范的稅收環境。征管制度作為基礎制度，其對宏觀創新環境的影響體現在多個方面。良好的征管有利于依法組織財政收入，培育公平、公正、公開、透明的市場環境，營造有利于創新發展的機制體制，確保稅收功能的實現，是增強各類市場主體創新動力的前提和基礎。如果過頭稅、偷逃稅盛行，再好的稅制也發揮不了作用，企業的公平競爭也無從談起。當前應充分運用大數據治理稅收的優勢，發揮稅收征管作為基礎制度的技術支撐、信息保障和監督引領作用。

最后，從稅收收入制度和稅收征管制度改革整體考慮兩者的適應性程度。稅收收入制度的復雜程度決定了稅收征管的難度，而稅收征管能力反過來限定了稅種及其模式的選擇。在新時期稅制改革中，應統籌實現稅收收入制度和稅收征管制度的相互適應、相互協調，避免“單邊改革”而降低稅制改革的整體有效性。

行為激勵：基于創新行為的稅收制度改革

無論是稅收優惠還是財政補貼，目的都是通過分擔創新主體的創新風險以促進其創新活力，進而提升經濟社會發展內在創新驅動能力。當前稅收激勵的著力點主要在于：

第一，企業自主研發的稅收激勵。諸如研發費用稅前抵扣、加計扣除、加速折舊、設備投資稅收抵扣等稅收激勵直接降低了企業稅負負擔，使企業投資于不確定性較強的研發創新項目的動機增強。基于研發創新的累積性，稅收優惠可以有效激勵企業更多地從事基礎性研發活動，從而提高企業自主研發和創新的潛在實力。第二，強化產學研合作的稅收激勵。如對國家實驗室、大學科技園等提供給孵化企業的特定研發或孵化服務給予稅收優惠。第三，支持新興產業發展的稅收激勵。運用稅收政策扶持高技術企業和戰略性新興產業發展是具體手段之一。第四，支持創業和中小企業創新的稅收激勵。包括對創業企業、創投企業、中小企業的稅收減免和扶持等。第五，促進專利和技術轉移的稅收激勵。如越來越多的國家采用專門的針對專利和技術轉移的制度設計，對企業和自然人的專利和技術轉讓收入給予所得稅和流轉稅方面的優惠。第六，增加研發人力的稅收激勵。如從應納稅額中直接扣除研發人員的工資稅和社會保險額；直接降低個人所得稅稅率，降低個人所得稅基數；允許個人或企業給予研發類基金的捐贈稅前抵扣；等等。

但基于企業或個人創新行為的多樣性和不確定性，上述做法存在著眾多不盡現實的隱含假定，假定政府可以充分掌握各種信息，假定行為人會知曉并運用這些政策，基于理想化假設的政策設計往往會造成政策效果大打折扣甚至失效。因此，有必要深入把握各類創新行為的特征、條件、行為策略、風險差異等，從行為主義出發，基于創新行為來進行制度設計，推動形成創新友好型的稅收制度，并把以臨時政策形式出臺的稅收激勵盡可能納入到稅收制度之中。

基于創新行為的激勵，不分行業、企業和規模，只要有創新行為就可以得到法定的稅式補貼。這與臨時性的稅收優惠政策是截然不同的。一是法定的，事先嵌入到稅法當中，形成一種新型的稅收制度。對于創新主體來說，不是政府給的優惠，不需要審批，不需要找關系，對號入座，自然享有，創新主體編制稅式補貼預算，接受監管。二是永久性的，期限決定于稅法修訂，不同于部門政策確定的優惠政策期限，可預期性強。三是自主性的，是否能得到稅式補貼取決于創新行為，而不是取決于政府部門的事先認定手續。只要有創新行為，企業就可以申報稅式補貼。政府的監管是事中事后的，只看有無創新行為，即使創新失敗了，也認。如果作假，則予以嚴懲。

社會激勵：形成有利于人力資本積累的稅收制度

人力資本是全社會創新發展的基礎。創新驅動發展需遵循“以人為本”的原則，即把人的素質和能力提升置于基礎性地位。企業、家庭（個人）和社會是人力資本積累主體，稅收制度要有利于全社會各類主體積累人力資本。

完善促進企業積累人力資本的稅收激勵。如通過減少企業研發人力成本，激勵企業增加研發人員的數量，激發研發熱情和企業家精神。針對企業員工培訓、教育，給予稅式補貼，激勵企業積累人力資本。

完善促進個人積累人力資本的稅收激勵。隨著針對自然人的征稅范圍擴大，自然人稅收比重上升，迫切需要考慮個人積累人力資本的稅式補貼，并納入到針對自然人的稅法之中。

完善促進社會積累人力資本的稅收激勵。教育、培訓、醫療服務都是積累人力資本的主要途徑，除了政府加大投入外，可通過稅式補貼來激勵各種社會組織加快人力資本積累。針對社會大眾的營利性的、非營利性的教育機構、醫療服務機構都應當獲得稅式補貼，只是程度不同。對于非營利性的，應當永久性免稅。

從創新驅動發展的內在要求出發，系統構建創新友好型的稅收制度，是稅制改革的重要方向和目標。當前創新稅收激勵多基于政策性優惠，臨時性、被動性、特惠性的稅收激勵政策多，而法定性、開放性、普惠性和主動性的制度激勵少，其效果有限。基于“稅收環境論”蘊含的整體性思維和創新驅動發展戰略的長期性，稅制改革要有新理念，少搞短期性、補丁式的優惠政策，以稅收法定和創新宏觀環境優化為出發點，以稅收收入制度和稅收征管制度的相互適應和協調為著眼點，將創新理念真正融入到現代稅收制度建設中去。

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