這項面向全國持續兩個月的專項審計，重點關注土地出讓金“從哪兒來，到哪兒去”。

根據2013年度審計署的公告，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.7億元，其中，截止到2012年底，承諾以土地出讓收入償還的債務余額3.5億元，占比16.9%。

“此次面向全國的土地出讓金審計，再結合2013年的地方債務審計，可對地方的家底有較為清楚的了解和認知。”財政部財政科學研究所所長賈康介紹，對于地方政府家底和財政的摸底，將為下一步分稅制改革，解決備受詬病的“土地財政”墊定基礎。

巨額土地出讓金去向問題突出

自2004年全國土地開始普遍實行“招拍掛”制度以來，全國土地出讓金收入持續攀升。

根據國土部的統計，2004年全國土地出讓金高達5894億元。

2013年，地方政府土地出讓金收入創歷史新高，達到4.1萬億元，同比增長約45%，其中地方政府的土地出讓金收入占95%。

也就是說，10年以來，全國土地出讓金收入上漲超七倍。

與巨額的土地收入相比，土地出讓金的支出更值得關注，國務院發展研究中心副主任韓俊曾經多次去地方調研，“招拍掛制度下，賣地多少是清楚的，但如果問賣地的錢去哪兒了，很多地方不愿告訴你。”

實際上，國務院、財政部、還是國土部都曾發文要求各地強化土地出讓收支管理。

不過，各地土地出讓金使用仍存在很大貓膩，21世紀經濟報道記者查看國土部以及審計署歷年的督察和審計報告發現，土地出讓金收支管理存在多個不規范情況。

比如，土地出讓收入征收中，存在違規減免與抵扣。2011年例行督察發現51個城市989個項目欠征土地出讓收入303.65億元;又比如，多地出讓收入不按規定支出。一些地方超范圍支出，部分應用于城市建設的資金被用作基礎設施建設、償還政府及企業債務等。

河北省一位不愿具名的市級領導告訴21世紀經濟報道記者，地方政府在招商引資時，常以零地價或者低地價供地，沒有至低地價的限制，后續可以通過財政或者稅費返還給企業。然而，這其中不免有企業逐利下的囤地行為，造成了土地資產的大量流失和浪費。

另外，和土地財政密切相關的還有地方政府債務，除了賣地收入之外，地方政府另一大款項就是通過土地作為抵押貸款來源。

“地方政府對土地財政的依賴性不斷增強，這也是房價不斷上漲的一個重要因素，不涉及到土地制度的變革，房地產的問題也很難解決。”韓俊介紹。

實際上，土地出讓收支管理不透明的背景下，腐敗、國有資產流失等問題也頻發。

今年7月，2014年中央第二輪巡視啟動，這也是十八大以來的第四輪中央巡視。據公開統計數據顯示，在前三輪被巡視的21個省份中，有20個省份發現了土地、房地產業的腐敗問題。

解決土地財政的基礎

或也因此，21世紀經濟報道記者獲悉，此次面向全國的土地財政摸底側重于土地出讓金的收支。

已經進駐浙江省進行的土地出讓金專項審計，在土地出讓金收入審計方面，側重于欠征、少征、漏征土地出讓收入，或采取先征后返、以各種名義進行補貼等方式違規減免土地出讓收入;空轉、虛增土地出讓收入。

在土地出讓金的支出方面，重點審查征地環節涉及土地出讓金中征地補償安置費的支出，土地開發整理環節則涉及土地開發整理資金的支出以及有無騙取、擠占、挪用和超范圍支出土地出讓收入問題。

其次，在土地出讓收入管理方面，主要審計財政專戶、收入過渡戶管理，土地出讓收入以及其他土地出讓收支未納入預算管理問題;未及時、足額按規定計提專項資金和專項資金結余較大、支出效益不高。

多種違規操作也會成為這次審計的重點。

比如多頭收儲土地、規避招拍掛程序出讓土地、違反規定低價出讓土地以及劃撥土地程序和手續不完備、違規改變保障性住房建設用地用途、違規供應別墅和高爾夫項目用地等。

在北京大岳咨詢有限責任公司總經理金永祥看來，此次審計肯定會波及到土地市場，比如涉及到地方土地融資，以及是否違規供地，拖欠土地款項及土地限制問題。

湖北、湖南等多地在前期自查時就提出，將依托此次審計，依法收回欠繳收益金、閑置時間長、長期沒開工的三類土地，進一步維護土地資產的安全完整。

與此同時，此次審計亦被看作解決土地財政依賴的前期準備。

“分稅制改革是土地財政解決的關鍵，此次有關于土地財政的全面審計，結合此前的地方債務摸底，可以全面了解地方錢袋子，有利于解決土地財政問題。”賈康表示。