摘要：《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出要探索建立多形式的農村養老保險制度。從目前各地已開展農村養老保險制度改革的情況來看，一些地方不僅在農村養老保險基金的籌集和管理上形成了幾種模式，而且也開展著一些新途徑的探索，積累了一些可借鑒的經驗。對這些經驗和途徑加以總結，對于進一步推動農村養老保險制度的改革和探索具有重要的現實意義。

　　關鍵詞：農村養老保險；基金；保險證質押貸款

　　一、幾種農村養老保險籌資模式

　　從各地改革的實際來看，在農村養老保險基金的籌集上主要有三種形式：一種是以煙臺為代表的“政府倡導、個人自愿”模式。主要以農民個人繳費為主，政府在農村養老保險的開展中只起政策倡導和推動作用，對農民參保不補貼。一種是以青島為代表的“個人繳費、集體補助、政府扶持相結合”模式，實行財政補助和兜底。這種模式采取行政信譽支持的方式，財政補助資金允許先行“掛賬”，視情況分期支付到位。另外一種就是以蘇州為代表的以政府高補貼為特征的社會保險與社會福利相結合模式。政府對于推行農村養老保險制度之前男滿60周歲、女滿55周歲及其以上的老年農民無條件給予補貼。正常參保人員實行個人、集體和財政分別負擔50%的繳費政策，并且財政補助資金當期全部到位。這三種模式反映了我國農村養老保險制度發展的三個不同階段，體現了經濟基礎與制度模式選擇之間的相互關系。煙臺模式體現了政府以最小責任建立農村社會養老保險制度的良好愿望，但它既難以調動農民的積極性，也難以反映制度的公平性，無疑終將淘汰。而青島模式與蘇州模式則代表了中國農村社會養老保險制度發展的兩個不同階段模式，青島模式是中國農村社會養老保險制度進入初級階段的主要模式，蘇州模式則是建立經濟高度發達基礎上的高級階段的主要模式。總體而言，筆者認為在農村養老保險基金籌集模式的選擇上必須堅持“與當地的經濟社會發展水平相適應”和“個人負擔、財政補貼和集體補助”相結合原則。

　　二、農村養老保險基金籌集途徑的探索

　　一是可探索通過農村土地承包權流轉來籌集農村養老保險資金。農村土地承包權流轉是土地的使用權流轉，即在堅持農戶對土地承包權不變的前提下，將土地集中耕種，規模經營，產品則在承包者和實際使用者之間進行分配，農民依據土地的承包權得到用以保障基本生活的相應收益。通過土地承包權和使用權的分離，實現農村土地使用權的合理流轉，既為農民提供基本生活保障，又促進土地的規模經營，既提高土地對農民的保障作用，又提高土地的經濟效率。從制度條件看，土地使用權的流轉沒有改變現有農村的土地制度，符合中央“承包經營權30年不變”的政策。實行股份制后，土地的所有權仍歸村集體經濟組織所有，承包權歸承包者所有，轉讓的只是土地的使用權[1].在具體操作中，可在科學測算、加強試點的基礎上，將農民的土地轉讓所得，拿出一個固定的份額，用于建立農民的養老保險基金，如浙江省紹興柯橋鎮新風村的土地股份合作社。2001年該村建立土地股份合作社，全村土地100%實現流轉，結構調整面積達60%.合作社股份分為農戶承包股、村集體所有股、現金股三種。農戶承包權根據農戶入股申請和土地承包權證的承包面積，并依照上年人均征農補貼水平，每一百元一股。股份制改造完成后，農戶股占8. 2%，村集體占31.18%，浙江新風熱電公司占60%.通過這樣一種方式，村集體就有能力拿出一部分資金來建立養老保險基金，這樣不僅拓寬了農村養老保險基金的籌資渠道，也可以最大限度發揮土地的經濟效益。

　　二是可探索“糧食換保障”養老保險資金籌集模式。我國是一個農業大國，糧食是農民最主要和最穩定的收入來源。但自1996年我國糧食產量大豐收以后，糧食價格低迷，農民種糧收入持續下降，各地土地拋荒現象嚴重，直接導致全國糧食減產，糧價上漲和糧食安全問題。在農村養老保險資金的籌集上，如果能夠采取糧食換保障形式，在糧食主產區實行農民直接用糧食代替現金繳納來籌集養老保險費，同時進一步改變現行的糧食補貼政策，將原來對糧食流通環節提供的補貼轉移給參加“糧食換保障”的農民支付保險費。這樣一種形式不僅可以刺激農民種糧的積極性，擴大農村養老保險資金來源，而且還可通過這樣一種制度創新，將農民補貼方式、農村社會養老保險制度建設與糧食流通體制改革、糧食安全機制的重建、農村基層組織職能轉換有機結合起來。政府只需將原來用于糧食儲備的資金轉為定額補貼資金，完全可以在不增加甚至減少財政負擔的情況下，通過農民繳納保險費（上繳糧食），就能滿足國家糧食儲備需要，保證國家糧食安全，以低成本建立起農村社會養老保險制度，并完成糧食流通體制的市場化改革。

　　三是可積極探索與人口計劃生育政策相結合的辦法。長期以來，我國計劃生育政策經費的投入是巨大的，在廣大城市取得了良好效果，然而在農村，結果卻不盡如人意。養老保險制度作為一項社會養老制度對于農村人口普遍抱有的“養兒防老”思想是一個巨大沖擊和轉變。很多農村人口不愿意執行國家計劃生育政策，在很大程度上是基于“養兒防老”和“多子多福”這樣一些陳舊觀念。如果在農村地區建立普遍的養老保險制度，由社會為進入老年的農村人口提供穩定可靠的養老保障，就可以促使農村人口的生育意愿貼近生育政策，自覺自愿地實行計劃生育。因此，養老保險制度可作為計劃生育的治本措施積極發揮作用，最終實現農村養老保險制度發展與計劃生育政策推行的“雙贏”。如可在農村養老保險制度中，運用國家計劃生育政策經費，對于實行計劃生育的獨生子女戶增加政府補貼，提高養老待遇，達到充實農村養老保險基金來源，促進農村養老保險制度良性發展和農村計劃生育工作可持續發展的目的。2004年，中國政府開始對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點：農村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。獎勵扶助金由中央和地方政府共同負擔。山東青島市城陽區在建立農村社會養老保險制度中也實行了對實行計劃生育家庭的優先優惠政策，規定獨生子或獨生女父母到領取養老金年齡時，基礎養老金分別增加10%和25%，根據現行的養老金測算標準，獨生子及其父母每月將分別多領取41元；獨生女及其父母每月將分別多領取103元。這一政策對進一步改變廣大群眾養兒防老的傳統生育觀念，對解除計劃生育家庭的后顧之憂起到了很好的推動作用。

　　三、農村養老保險基金的管理與制度創新

　　農村養老保險資金的管理目前主要由當地經辦機構負責。但是，一些地方不同程度地存在著以下一些問題：一方面，由于銀行利率不高和投資渠道狹窄，基金難以實現保值、增值。另一方面，由于缺乏法律法規保障，基金的安全也無法得到保障，擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的正常運轉受到嚴重影響。一項在江蘇省的調查顯示，涉及的7個城市已經流失的農村養老保險資金占到基金總額的35%，基金流失的原因有地方政府挪用、養老保險機構挪用、違規投資和違規使用等。此外，高額管理費用的提取也導致了基金流失。據調查，一些地方農村社會養老保險的管理費用占到實收保費的30%以上。這些都給農村養老保險工作的順利推進造成了極大的隱患，農村養老保險基金的管理亟待規范和創新。

　　首先，在基金的管理上，筆者認為可考慮將原來分散的縣級管理提高到省級或國家級管理的層次。通過設置中央與省、直轄市、自治區兩級養老保險基金管理機構，分擔管理責任。制定養老基金管理的各項規章制度，執行嚴格的財務審批制度，對養老保險費實行專戶存儲，專款專用。同時，還要建立明確的監督審核制度，國家審計部門要定期對養老保險資金進行檢查，保證農村社會養老保險資金的正常運轉，切實杜絕基金的擠占、挪用、截留甚至貪污、揮霍現象的發生，確保農民“養命錢”的安全。此外，在利率的設定和繳費標準上，筆者認為，應改變原來的預定利率方式，避免因利率變動引發的養老保險基金不平衡。改進后的利率設定方法應在核定收益的基礎上，充分考慮物價變動的影響，采取變動利率分段計息的辦法，以規避制度的系統風險，實現養老保險基金的支付平衡。

　　其次，在基金的運營上，要實行行政管理與基金運營相分離、堅持市場化運營的原則。成立省級農村社會保險基金理事會，依法建立基金委托人、托管人、投資人制度，通過市場化公開招標的方式選擇專業的基金管理公司負責運營管理。在具體投資渠道上，可參照全國社保基金理事會的做法，結合國內資本市場發育程度和省情進行多元化組合投資運營，如購買國家債券、企業債券、房地產市場、參與國家重點項目建設等。此外，根據各地對于農村養老保險基金保值增值的探索，筆者認為以下方式值得借鑒和推廣，即引入資產建設要素，①通過實行保險證質押貸款項目，來實現基金保值增值。

　　保險證質押貸款是指已參加農村社會養老保險制度的農民，經經辦機構允許，可直接用自己持有的或借用他人的《農村社會養老保險繳費證》（下文簡稱“保險證”）作為抵押物，依據一定程序和規定到有關部門辦理借款手續。所借款項僅限于農戶發展生產、子女教育、疾病醫療等生產生活中急需解決的重大事項。具體規定借款對象必須是已參加農村社會養老保險的農民，由農保部門對借款人和借款事由進行審核，條件符合的簽訂借款協議，并留置保險證作抵押。借款金額必須限定在保險證面值的一定比例范圍內，可隨還款信用的提高而逐步提高，最高控制在90%以內。農保部門與銀行簽訂委托放款協議，借款利率與銀行同期基準利率相同，逾期還款同樣按銀行罰息標準罰息，當遇到借款農民無法歸還借款時，銀行用被質保的保險證余款核銷頂賬。

　　新疆呼圖壁縣從1998年初開始這一項目的小范圍試點，2002年正式在全縣大面積推行。實踐證明，這樣一種形式具有參保農民受益面廣，資金使用率高，基金保值增值效果好，農保制度吸引力強等綜合效率。1998年至2004年七年間，該項目借款人數占到該縣參保人數的42.39%，累計借款金額占農民參保資金總量的47.89%.農保基金運營收益達759.41萬元，年平均利息收入突破百萬元，年平均收益率達7.7%.并且據調查，在此期間農民以保險證質押借款的還款率一直保持在99%以上。

　　保險證質押借款項目把取之農民的資金重新借貸給農民，讓他們直接參與資金的管理與運營。這不僅拓寬了農保基金保值增值渠道，在此過程中也增進了農民個人、家庭和社區的福利。更為重要的是，保險證質押貸款項目創建了一個積累家庭資產和本地財富的新循環，它使得農保基金在本地社區內部運行，避免了農保資金通過金融體系流出社區，這就是用農民的錢做農民的事情。這一項目其創新在于它突破了傳統制度中農民在其生命周期內的“收入再分配”模式，把農民個人賬戶單一的養老功能轉變為具有綜合功能的發展賬戶，在確保農民實現養老功能的同時，支持農民把個人賬戶上的資金投資于他們當前急需的生產、教育、醫療以及其它創收活動，極大緩解了農民參保愿望與資金緊缺之間的矛盾，激發了農民參保的積極性。呼圖壁縣的農村養老保險證質押貸款解決了貸款難的問題，金融部門也很放心，社會效益和經濟效益上都很好，這不僅在農村適用，包括農村城市化進程中農民轉移就業、城鎮下崗的再就業人員的小額貸款等都可以借鑒這一模式。因此，非常值得相關部門進一步探索和關注。

　　最后，在資金的監管上，要建立嚴格的農村養老保險基金監管機制。首先，政府要建立相應的農村養老保險基金監管機構，對基金的管理和運營實施嚴格的內部和外部監督，以防范經營和道德風險。其次，要嚴把準入關。要對相應的基金委托人、托管人、投資人進行法人資格認定，要將經營不正當、管理不規范的機構拒之門外。第三，政府要制定農村養老保險基金限制性投資政策，規定安全投資和風險投資的比例，并根據專業管理機構的自律和資本市場的規范程度，收緊或放松其投資政策，力求使監管控制在一個適度的范圍內。此外，還可通過公開的信息披露制度、定期檢查以及強制執行投資基金再保險等方式來確保基金投資的安全。

　　參考文獻

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　　作者：董慧麗 劉振杰 來源：廣東財經職業學院學報2007年第2期