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第三節 勞動監察

勞動監察的含義和屬性

勞動監察又稱勞動保障監察，是勞動行政機關依法對用人單位遵守勞動和社會保險法律法規的情況進行監督檢查，發現和糾正違法行為，并對違法行為依法進行行政處理或行政處罰的行政執法活動。《勞動法》第85條規定“縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督檢查，對違反勞動法律、法規的行為有權制止，并責令改正。”《勞動保障監察條例》于2004年12月1日起施行，該《條例》規定了勞動監察的適用范圍、職責義務、監察事項、案件管轄、方式程序、法律責任等方面的內容。

勞動監察的屬性包括以下幾方面。

（1）法定性。勞動監察的主體必須嚴格依據法律進行監察活動，被監察的主體不得以任何方式規避監察執法活動。勞動監察的具體范圍依據《勞動法》《勞動保障監察條例》的規定：一是指對企業和個體工商戶進行勞動監察；二是指對職業介紹機構、職業技能培訓機構和職業技能考核鑒定機構進行勞動監察；三是指根據社會保障工作的實際情況，對國家機關、事業單位、社會團體執行勞動法律、法規的情況，由勞動行政部門根據其職責進行監督檢查。此外，對無營業執照或者已被依法吊銷營業執照，有勞動用工行為的，由勞動行政部門依照《勞動保障監察條例》實施勞動監察，并及時通報工商行政管理部門予以查處取締。

（2）行政性。勞動監察屬于行政執法的范疇，是行使行政權力的具體行政行為。其做出的行政處理決定或行政處罰決定，被監察主體不服的，可以依法提請行政復議或行政訴訟。

（3）專門性。勞動監察是由法定的專門機關對勞動和社會保障法律法規的實施情況進行的監督檢查。

（4）強制性。勞動監察權代表國家強制力，被監察主體不能拒絕。《勞動法》第101條規定，“用人單位無理阻撓勞動行政部門、有關部門及其工作人員行使監督檢查權，打擊報復舉報人員的，由勞動行政部門或者有關部門處以罰款；構成犯罪的，對責任人員依法追究刑事責任。”

勞動監察的形式和處罰方式

勞動監察的形式主要有以下四種：

（1）主動到用人單位及其工作場所進行檢查的日常巡視檢查；

（2）通過任何組織和個人舉報、投訴對用人單位可能存在的違法行為進行的專案查處；

（3）針對一定時期問題比較集中或重要的事項開展的專項大檢查；

（4）審查用人單位按照要求報送的遵守勞動保障法律法規的書面材料。

勞動監察處罰的方式主要有五種：責令用人單位改正，警告，罰款，沒收違法所得，吊銷許可證

勞動監察機構的設置及職責

根據《勞動法》及《勞動保障監察條例》規定，國務院勞動行政部門主管全國的勞動監察工作。縣級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區域內的勞動監察工作。根據依法行政要求的主體法定原則，勞動行政部門是勞動監察主體。根據《勞動保障監察條例》規定，縣、設區的市級人民政府勞動行政部門可以委托符合監察執法條件的組織具體實施勞動監察工作。此外，省級勞動行政部門可以根據工作需要，依據《行政處罰法》《勞動行政處罰若干規定》《社會保險費征繳監督檢查辦法》的有關規定，委托省級勞動監察機構實施勞動監察。

根據《勞動法》和《勞動保障監察條例》等有關規定，勞動監察機構職責主要是：

（1）宣傳勞動保障法律法規，督促用人單位貫徹執行；

（2）監督檢查用人單位遵守勞動保障法律法規的情況；

（3）受理對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為的舉報、投訴；

（4）依法糾正和查處違反勞動保障法律、法規或者規章的行為。

根據《勞動法》和《勞動保障監察條例》等規定，勞動監察機構在進行勞動監察時，可采取的行政處罰主要有申誡罰、財產罰和行為罰。具體講，主要有以下幾類。

（1）警告。一般適用于對那些違反勞動行政管理法規程度輕微，對社會危害程度不大的行為。如《勞動法》第S9條、第90條規定，用人單位制定的勞動規章制度違反法律法規規定的，及違法延民工作時間的，由勞動行政部門給予警告。

（2）罰款。指行政機關依法強制違反行政管理法規的行為人在一定期限內繳納一定數量傾向的行政處罰行為。如《勞動法》第12章對用人單位非法招用未滿16周歲的未成年人、違反女職工和未成年工保護規定、無理阻撓勞動行政部門及其工作人員行使監督檢查權及打擊報復舉報人員的，由勞動行政部門處以罰款。《社會保險費征繳暫行條例》第23條、第24規定，對繳費單位對未依法辦理社會保險登記、申報或按時足額繳費的，對有關責任人員處以罰款。

（3）沒收違法所得。指行政機關根據有關行政管理法律法規，將行為人違法所獲得的財物或非法財物強制無償收歸國有的一項行政處罰措施。如《勞動保障監察條例》第28條規定，“職業介紹機構、職業技能培訓機構或者職業技能考核鑒定機構違反國家有關職業介紹、職業技能培訓或者職業技能考核鑒定的規定的”，由勞動行政部門責令改正，沒收違法所得；《工人考核條例》規定，對通過濫發證書獲取非法收入的，應當沒收其非法所得。

（4）吊銷許可證。《勞動保障監察條例》第28條規定，職業介紹機構、職業技能培訓機構或者職業技能考核鑒定機構違反國家有關職業介紹、職業技能培訓或者職業技能考核鑒定的規定的，情節嚴重的，由勞動行政部門吊銷許可證。

（5）資令停產、停業。對違反行政管理法規的工商企業或個體工商戶，依法在一定期限內剝奪其生產或經營活動權利的處罰。如原勞動部發布的《就業訓練規定》第47條規定，對未經縣級以上勞動就業服務機構核準，擅自開展就業訓練活動的，由勞動行政部門責令限期改正；逾期不改的，由勞動保障行政部門責令停辦，并處以罰款。《勞動力市場管理規定》第36條規定，未經批準設立職業介紹機構或未經批準從事職業介紹活動的，由勞動行政部門責令停止職業介紹活動，并可處以10000元以下罰款。

勞動監察的原則

（1）重在保護勞動者權益的原則。就用人單位和勞動者雙方的市場主體地位而言，由于用人單位掌握著招收錄用權、崗位分配權、工資報酬決定權等實際權力，勞動者處于相對弱勢地位。因此，一些用人單位隨意侵害勞動者的現象時有發生。對此，各級人民政府及勞動行政部門有責任對弱勢群體提供法律保護，使他們享有的勞動和社會保障權益得到有效落實，這是《勞動法》的宗旨。《勞動保障監察條例》規定，任何組織或者個人對違反勞動法律、法規或者規章的行為，有權向勞動行政部門舉報，勞動者認為用人單位侵犯其勞動保障合法權益的，有權向勞動行政部門投訴，以及勞動行政部門有責任審查用人單位報送的勞動用工材料，并建立用人單位的守法誠信檔案，對用人單位的違法行為給予相應的處罰等。這些都體現了對勞動者權益的保護。

（2）合法原則。一是監察執法主體及權限必須符合條例規定，違反規定的主體或超越權限實施監察都是無效的。二是實施監察必須正確適用《勞動保障監察條例》及有關法律、法規和規章，適用法律錯誤將會構成實體上的違法。三是監察執法程序必須符合法律規定，《勞動保障監察條例》對實施監察的程序作了明確規定，在需要給予行政處罰時，還必須遵循《行政處罰法》的程序規定，違反這些程序規定，就構成程序違法。實體違法與程序違法都將導致勞動監察執法行為無效。

（3）公開原則。公開原則要求勞動監察執法活動除法律有特殊規定外，應當向社會公開。其基本體現：一是勞動監察依據的法律、法規和規章都應當公布，未經公布不得作為監察執法依據；二是勞動監察的職責及內容公開，（勞動保障監察條例》明確規定了監察的職責和檢查的具體事項，同時，勞動監察機構的舉報、投訴電話、地址等也都應向社會公開。三是監察執法的程序和處理時限要公開，包括受理投訴、調查取證、聽取當事人陳述和申辯、舉行聽證會、做出行政處理或處罰決定等，都是具體、明確和公開的，既保障行政相對人的知情權，也是為了接受行政相對人和社會公眾的監督。

（4）公正原則。主要體現在勞動監察執法必須以事實為依據，以法律為準繩。在履行監察職責時，應當平等地對待所有行政相對人，不能因地域、性質不同而對行政相對人采取不同的標準。

（5）高效、便民原則。勞動監察的高效便民原則，主要是在監察執法活動中創造條件，為用人單位和勞動者提供方便快捷的服務，盡可能不影響用人單位正常的生產和經營活動，及時處理違法行為。

（6）教育與處罰相結合原則。要對用人單位的違法行為予以懲罰和制裁，又要通過教育使用人單位增強法制意識，達到雙重功效。

（7）保障行政相對人權利原則。《勞動保障監察條例》規定：勞動行政部門對勞動保障違法行為作出行政處罰或者行政處理決定前，應當聽取行政相對人的陳述和申辯，保障其充分行使權利；對依法需要聽證的事項，必須依法告知行政相對人有權提出聽證；作出行政處罰決定或者行政處理決定后，應當告知行政相對人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。勞動行政部門和勞動監察員違法行使職權，侵犯用人單位、個人合法權益造成損害的，依法承擔賠償責任。

（8）監察執法與社會監督相結合的原則。

實施勞動監察的內容和程序

根據《勞動法》《社會保險費征繳暫行條例》《勞動保障監察條例》以及勞動保障實體方面的一些規定，勞動監察的事項包括九項，即：用人單位制定內部勞動規章制度的情況；用人單位與勞動者訂立勞動合同的情況；用人單位遵守禁止使用童工規定的情況；用人單位遵守女職工和未成年下特殊勞動保護規定的情況；用人單位遵守工作時間和休息休假規定的情況；用人單位支付勞動者工資和執行最低工資標準的情況；用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況；職業介紹機構1職業技能培訓機構和職業技能考核鑒定機構遵守國家有關職業介紹、職業技能培訓和職業技能考核鑒定的規定的情況；法律、法規規定的其他勞動監察事項。

（一）勞動監察內容

（1）監督檢查用人單位招用勞動者。根據《勞動法》《禁止使用童工規定》（國務院令第364號）《招用技術工種從業人員規定》（勞動和社會保障部令第6號）《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》（勞部發「1994」458號）《勞動力市場管理規定》（勞動和社會保障部令第10號）等規定，主要檢查用人單位是否存在非法使用童工，違反規定招用未取得相應職業資格證書的勞動者從事技術工種工作，違反農村勞動力流動就業管理規定招用無流動就業證的外省農村勞動力，招用無合法證件的人員，向求職者收取招聘費用，向被錄用人員收取保證金和抵押金9扣押被錄用人員的身份證等證件，以招用人員為名牟取不正當利益或進行其他違法活動，招用人員后未辦理備案手續等違法行為。

根據《勞動部、公安部、外交部、對外貿易經濟合作部關于外國人在中國就業管理規定》（勞部發「1996」29號）的規定，勞動部門還要檢查用人單位是否存在未辦理許可證書擅自聘用外國人，及偽造、涂改、冒用、轉讓、買賣許可證書等行為。外國人是否存在未申領就業證擅自就業，拒絕勞動行政部門檢查就業證，擅自變更用人單位、擅自更換職業、擅自延長就業期限，偽造、涂改、冒用、轉讓、買賣就業證等行為。同時根據《臺灣和香港、澳門居民在內地就業管理規定》（勞部發「1994」102號）的規定，檢查臺、港、澳人員是否存在未經許可擅自就業的，偽造、涂改、冒用、轉讓就業證和拒絕勞動部門檢查就業證等行為。

（2）監督檢查職業中介行為。根據《國務院關于加強出入境中介活動管理的通知》（國發2000」25號）《勞動力市場管理規定》《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》等規定，檢查職業中介機構是否存在未經批準設立職業介紹機構或未經批準從事職業介紹活動，超出核準的業務范圍經營，提供虛假信息，超標準收費，介紹求職者從事法律、法規禁止從事的職業，為無合法證照的用人單位或者無合法身份證件的求職者進行職業介紹服務活動，以暴力、脅迫、欺詐等方式進行職業介紹活動，偽造、涂改、轉讓批準文件，以職業介紹為名牟取不正當利益或進行其他違反活動，未按規定明示合法證照、批準證書、監督電話、收費標準，非法從事農村勞動力跨省流動就業中介活動，非法從事介紹臺、港、澳人員在內地就業，非法從事境外就業中介活動等違法行為。

（3）監督檢查用人單位實行勞動合同制度。根據《勞動法》《違反行政處罰辦法》（勞部發」1994」532號）《勞動力市場管理規定》等規定，勞動行政部門要及時檢查用人單位招用勞動者時是否依法簽訂了勞動合同，檢查用人單位是否存在違法解除勞動合同和故意拖延不訂立勞動合同，解除勞動合同后未依法給予勞動者經濟補償，與職工終止或者解除勞動關系后未按期辦理備案手續等違法行為。

（4）監督檢查就業服務機構依法辦事。根據《就業訓練規定》的規定，檢查就業訓練單位是否存在超標準收費，非法擅自開展就業訓練活動，以非法手段騙取和冒領就業訓練補貼等行為。

根據《職業技能鑒定規定》的規定，檢查職業技能鑒定站（所）是否存在亂收費，偽造、仿制或濫發《技術等級證書》《技師合格證書》《高級技師合格證書》等違法行為。根據勞動部、國家經貿委關于印發《企業職工培訓規定》的通知（勞部發「1996」370號）的規定，主要檢查企業是否存在不按國家規定組織開展職工培訓，強令未經培訓的職工上崗作業的，不按國家規定使用培訓經費或將培訓經費挪作他用的行為。根據《職業培訓實體管理規定》（勞部發」1994」506號）的規定，檢查各類職業培訓實體是否存在違反培訓合同，違反有關規定收取培訓費或不按規定使用，未經批準擅自舉辦職業培訓實體，或教學管理混亂、培訓質量和考核質量低下，濫發畢（結）業證書和職業培訓資格證書，截留、挪用培訓經費，侵害受培訓職工權益等行為。

（5）監督檢查用人單位遵守勞動標準。①檢查用人單位遵守工資支付規定的情況。根據《勞動法》《工資支付暫行規定》（勞部發」1994」489號）等規定，檢查用人單位是否存在克扣或者無故拖欠勞動者工資，拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬，低于當地最低工資標準支付工資等違法行為；②檢查用人單位遵守工作時間和休息休假規定的情況；③根據《勞動法》《國務院關于職工工作時間的規定》等規定，檢查用人單位是否存在未與工會和勞動者協商強迫勞動者延長工作時間，超過法律規定延長勞動者每日工作時間，安排未成年工、懷孕7個月以上的女職工和哺乳未滿周歲嬰兒的女職工參加加班加點等違法行為；④檢查用人單位遵守女職工和未成年工特殊勞動保護規定的情況。根據《勞動法》《女職工勞動保護規定》（國務院令第9號）原勞動部《未成年工特殊保護規定》的規定，主要檢查用人單位是否存在安排女職工和未成年工從事礦山井下、有毒有害和國家規定的第四級體力勞動強度的勞動和其他禁忌從事的勞動，是否對未成年工定期進行健康檢查等。

（6）監督檢查用人單位參加社會保險。根據《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險登記管理暫行辦法》（勞動和社會保障部第1號令）《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》（勞動和社會保障部令第2號）的規定，檢查繳費單位是否存在未按照規定辦理社會保險登記，不按月申報繳費數額，不繳納和不代扣代繳社會保險費，偽造社會保險登記證，繳費單位違反有關財務、會計、統計的法律、行政法規和國家有關規定，偽造、變造、故意毀滅有關賬冊、材料或者不設賬冊，致使社會保險費基數無法確定等行為。

（二）勞動監察程序

根據《勞動保障監察條例》的規定，勞動監察機構查處用人單位或勞動者的違法行為，依照下列程序進行。

（1）立案。勞動監察以日常巡視檢查、審查用人單位按照要求報送的書面材料以及接受舉報投訴等形式進行。勞動行政部門認為用人單位有違反勞動和社會保險法律、法規或者規章的行為，需要進行調查處理的，應當及時立案。

（2）調查。勞動行政部門對違反勞動和社會保險法律、法規或者規章的行為的調查，應當自立案之日起60個工作日內完成；對情況復雜的，經勞動行政部門負責人批準，可以延長30個工作日。

（3）處理。在調查取證并聽取當事人的申辯后，勞動行政部門對違反勞動和社會保險法律、法規或者規章的行為，根據調查、檢查的結果，作出處理決定。此外，如果違反勞動和社會保障法律、法規或者規章的行為在2年內未被勞動行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動行政部門不再查處。這里所稱的期限，是指自違反勞動和社會保障法律、法規或者規章的行為發生之日起計算；如違反勞動保障法律、法規或者規章的行為有連續或者繼續狀態的，應自行為終了之日起計算。