上海申康醫院發展中心，各市級公立醫院：

　　為貫徹落實《上海市進一步深化公立醫院體制機制改革三年行動計劃（2013－2015年）》（滬府發〔2012〕103號），落實政府辦醫責任，完善政府投入機制，市財政局、市發展和改革委員會、市衛生和計劃生育委員會、市人力資源和社會保障局制訂了《關于上海市市級公立醫院實施綜合預算管理制度的試行意見》，現印發給你們，請按照執行。

　　上海市財政局

　　上海市發展和改革委員會

　　上海市衛生和計劃生育委員會

　　上海市人力資源和社會保障局

　　2013年7月23日

　　關于上海市市級公立醫院實施綜合預算管理制度的試行意見

　　為了進一步深化本市公立醫院體制機制改革，落實政府辦醫責任，根據《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）、《事業單位財務規則》、《醫院財務制度》，以及《中共上海市委、上海市人民政府關于貫徹〈中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見〉的實施意見》（滬委發〔2011〕10號）、《上海市人民政府辦公廳轉發市財政局等五部門關于完善本市政府衛生投入政策實施意見的通知》（滬府辦發〔2012〕23號，以下簡稱市政府23號文）等文件規定，現就本市市級公立醫院（以下簡稱“市級醫院”）實施綜合預算管理制度提出以下試行意見：

　　一、市級醫院綜合預算管理要求

　　市級醫院作為市級部門預算單位，納入上海申康醫院發展中心（以下簡稱申康中心）部門預算管理，是本單位預算編制執行、決算編制的責任主體，應當以區域衛生規劃、醫院發展規劃和年度計劃目標為依據，按照綜合預算管理要求，建立健全預算編制、審批、執行、監控、調整、決算、分析和考核等制度。

　　（一）綜合預算目標導向

　　根據《上海市進一步深化公立醫院體制機制改革三年行動計劃（2013～2015年）》（滬府發〔2012〕103號，以下簡稱《三年行動計劃》），市級醫院體制機制改革基本目標為：以醫藥分開為切入點，推進市級醫院補償向服務收費和財政補助兩個渠道轉變；以信息化為支撐，構建嚴格有效的醫療服務監管體系、客觀公正的績效評價體系、科學規范的收入分配制度、集約高效的藥品供應保障體系；以完善治理為核心，建立公立醫院管理新體制；以協同服務為導向，建立分工協作新機制。上述目標是市級醫院試行綜合預算管理制度的基本導向。

　　（二）預算編制原則

　　1.綜合預算原則。按照“部門預算、核定收支、財政補助、統籌安排、加強監管”的原則，逐步對市級醫院試行綜合預算管理制度，將醫院所有收支全部納入部門預算管理。

　　2.收支平衡原則。綜合考慮當年收支增減因素，積極穩妥、量入為出，確保收支平衡。

　　3.統籌兼顧原則。根據市級醫院承擔的醫療服務和政府指定的專項任務，綜合考慮資源配置情況和資金可能，保障重點、兼顧一般，區分輕重緩急，合理安排各項支出。

　　（三）預算編制要求

　　市級醫院應當在規定時間內，按照部門預算管理和醫院財務會計制度相關規定，按照統一的編制口徑、報表格式和編制規范，向申康中心報送本單位收支預算。申康中心對各市級醫院申報的預算組織論證，審核匯總后上報市財政局按規定程序審批。

　　（四）預算執行和調整

　　市級醫院應當嚴格預算執行，強化預算約束，建立預算分析制度。市財政局核定的財政補助等資金預算及其他項目預算在執行中一般不予調整。當事業發展計劃有較大調整，或者根據有關政策需要增加或減少支出、對預算執行影響較大時，市級醫院應當按照規定程序提出調整預算建議，經申康中心審核后報市財政局按規定程序調整預算。

　　（五）決算編制要求

　　年度終了，市級醫院應按照決算編制要求，真實、完整、準確、及時編制決算，由申康中心審核匯總報市財政局審核批復。

　　二、收入、支出和結余管理

　　（一）收入管理

　　1.收入構成。收入是指醫院開展醫療服務及其他活動依法取得的非償還性資金，包括：醫療收入、財政補助收入、科教項目收入和其他收入。

　　2.收入預算編制。市級醫院應具體分析歷年收入情況，綜合考慮本市社會經濟發展狀況、醫療保險基金支付政策、以及醫療服務價格變動等因素，測算預算年度取得的各項收入來源，科學合理地確定收入預算。收入預算要全面完整、真實準確，將各項收入全部納入部門預算，統一核算、統一管理，不應在預算之外保留其他收入項目。

　　3.收入來源。市級醫院收入主要來源于基本醫療保險基金付費、個人付費、財政補助和藥品加成收入（實施醫藥分開的市級醫院，藥品加成收入相應取消）。其中，應發揮基本醫療保險基金在市級醫院補償的基礎作用。

　　（二）支出管理

　　1.支出構成。支出是指醫院在開展醫療服務及其他活動過程中發生的資產、資金耗費和損失，包括：醫療支出、財政項目補助支出、科教項目支出、管理費用和其他支出。

　　2.支出預算編制。市級醫院應當將各項支出全部納入單位預算，根據業務活動需要和可能，編制支出預算，具體包括基本支出預算和項目支出預算。支出預算要合規合理，除政策規定應當由政府承擔投入責任的項目外，所有經費需求應首先使用非財政補助收入安排；經核定存在缺口的，在統籌考慮財力可能的前提下，通過財政補助收入安排。

　　3.完善支出標準體系。市級醫院的支出應當嚴格執行國家有關財務規章制度規定的開支范圍及開支標準，市財政局會同申康中心等部門不斷完善各類資產配置標準和支出安排標準，逐步試行項目支出定額標準。

　　4.實行工資總額預算管理。深化市級醫院人事制度改革，完善崗位設置管理制度和專業技術人員聘任制度，規范各類臨聘人員使用管理。申康中心結合本市事業單位績效工資政策的總體要求和市有關部門核定的績效工資總量，建立以工作量核定和人員成本核算為基礎的工資總額核定辦法，實行不直接與醫療服務收入掛鉤的工資總額預算管理。

　　（三）收支結余管理

　　1.收支結余構成。收支結余是指醫院收入與支出相抵后的余額，包括：業務收支結余、財政項目補助收支結轉（余）、科教項目收支結轉（余）。

　　2.收支結余管理要求。業務收支結余應于期末扣除按規定結轉下年繼續使用的資金后，結轉至結余分配。為正數的，可以按照國家有關規定提取專用基金，轉入事業基金；為負數的，應由事業基金彌補，不得進行其他分配，事業基金不足以彌補的，轉入未彌補虧損。財政項目補助收支結轉（余）、科教項目收支結轉（余）結轉下年繼續使用。

　　3.事業基金使用管理。市級醫院滾存的事業基金按照一定比例納入年度預算，統籌安排用于彌補虧損等支出，按預算管理程序審批后合理使用。

　　三、財政補償方式

　　市級醫院財政補償采取基本支出補助與項目支出補助相結合的方式，并按照分類指導原則實行適度傾斜的投入政策。

　　（一）基本支出補助。探索建立和完善市級醫院運行經費補償辦法，在工作量核定、成本核算的基礎上，設立醫院運行經費補助，統籌安排用于市級醫院經常性支出，同基本醫療服務數量、服務質量、醫療費用和服務成本控制、病人滿意度等綜合評價結果相掛鉤，體現結果導向、維護公益的政府投入原則。同時，按照規定標準保障符合國家規定的離退休人員經費。

　　（二）項目支出補助。規劃確定的大型設備購置、重點學科建設等發展建設支出，經專業評審和有關部門批準后，根據項目輕重緩急和財力可能，由市財政逐年統籌安排項目經費。對市級醫院按規定承擔的公共衛生任務，經市衛生等部門審核后給予專項補助。對市級醫院承擔的政府指定的公共服務，按照服務成本予以保障。

　　（三）政府基本建設投資。規劃確定的市級醫院基本建設項目按照市政府同意的投資政策由政府統籌安排資金，按基本建設程序審批實施。依據“十一五”期間市級醫院基本建設項目綜合驗收、審計、概算調整等情況，會同相關部門共同制定化債方案，逐步化解“十一五”期間基本建設名義債務。

　　（四）探索實行差別化補償政策。根據市政府23號文精神，探索實施對市級醫院政府投入的分類指導，落實向中醫院、傳染病醫院、精神衛生中心、職業病防治院、婦產醫院、兒童醫院等醫療機構的投入傾斜政策，在運行經費、發展建設支出等方面適當加大補償力度。對于符合醫療資源布局規劃的新建市級醫院，考慮到醫療服務能力需要逐步提升、開辦初期固定成本負擔較重等因素，合理設置一定過渡期，實行適度傾斜的補償政策，并根據績效考核結果妥善處理醫院實際運營產生的收支赤字。

　　四、加強監督管理，提高資金使用績效

　　（一）完善項目預算管理制度。建立健全項目資金使用管理辦法，緊密結合市級醫院發展規劃加強項目庫建設。對項目周期較長、投入資金總額較大的項目，探索構建中期預算管理機制。實行項目支出論證評審制度，將中期預算試點項目和預算金額較大、專業技術要求較高的項目納入財政評審項目計劃。

　　（二）規范政府采購和資產管理。市級醫院部門預算中按規定應納入政府采購范圍的項目，應當同時編制政府采購預算，申康中心負責集中組織實施。嚴格按照市級事業單位國有資產管理的相關規定，合理配置和有效利用國有資產，提高國有資產使用效益。同時，進一步規范處置程序、嚴格審批制度、加強收益管理，切實做到賬賬相符、賬實相符，完善落實國有資產管理責任機制。

　　（三）加強財務會計基礎管理。貫徹執行醫院財務會計制度，試行總會計師委派制度。加強對市級醫院經濟活動的財務控制和監督，規范會計核算科目，強化成本核算和成本控制，實施年度財務報告和部門決算報表注冊會計師審計制度，防范財務風險。

　　（四）推行績效評價和信息公開。選擇社會關注度高、具有一定資金規模的重點項目開展績效評價，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。按照本市政府信息公開相關規定，主動公開市級醫院部門預決算、財政專項資金使用情況等信息，自覺接受社會監督。

　　五、保障措施

　　（一）組織領導

　　市級醫院實施綜合預算管理制度試點工作在市醫改領導小組的統籌安排下組織實施，市財政局、市發展改革委（市醫改辦）、市衛生計生委、市人力資源社會保障局等部門按照各自職責，積極開展配套制度建設，為試點工作順利推進提供制度保障。申康中心根據《三年行動計劃》明確的目標任務，加快推進建立新院新機制，切實做好各項基礎管理工作，為試點工作取得成效創造有利條件。

　　（二）實施步驟

　　按照“強化公益性、調動積極性、保障可持續”的總體要求，堅持增加投入與轉變運行機制相結合，分步驟有序推進市級醫院實施綜合預算管理制度。

　　第一階段：開展試點工作。2013年6月～2014年10月，在4家郊區新建三級醫院試行綜合預算管理制度，建立健全配套制度體系和操作辦法。

　　第二階段：組織評估總結。2014年11月～12月，總結試點經驗，完善綜合預算管理制度。

　　第三階段：推廣試點經驗。計劃從2015年1月開始，根據本市公立醫院改革進程，逐步在條件成熟的市級醫院推廣綜合預算管理制度。

　　本試行意見自發布之日起施行，有效期2年。