各委管企業：

　　為推進市國資委委管企業（以下簡稱企業） 的全面預算管理工作，推動企業財務預算與經營預算、資本預算的結合，充分發揮全面預算的資源整合功能，提升企業運行效率，根據《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業內部控制基本規范》等法律法規，我們研究制定了《關于推進市國資委管理企業全面預算管理工作的意見》，現印發給你們，請結合實際，認真遵照執行，并及時反饋執行中有關情況。

　　上海市國有資產監督管理委員會

　　二〇一一年五月二十五日

　　關于推進市國資委管理企業全面預算管理工作的意見

　　為推進市國資委委管企業（以下簡稱企業） 的全面預算管理工作，充分發揮全面預算的資源整合功能，優化企業資源配置，提升企業運行效率，根據《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業內部控制基本規范》等法律法規，以及市委、市政府《關于進一步推進上海國資國企改革發展的若干意見》，現就加強企業全面預算管理工作提出以下意見：

　　一、全面預算管理是提升企業經營管理的主要手段

　　（一）充分認識全面預算管理是實現企業戰略目標的需要

　　全面預算是指企業對一定時期的經營活動、投資活動、財務活動等作出的預算安排。全面預算作為一種全方位、全過程、全員參與編制與實施的預算管理模式，憑借其計劃、協調、控制、激勵、評價等綜合功能全面貫徹于企業的經營戰略。在戰略實施過程中，通過全面預算相關指標作為戰略執行管控的基準和參照，通過全面預算管理合理配置企業的人、財、物等內部資源，通過全面預算的有效考核來保證企業戰略目標的實現。因此，全面預算管理的過程就是企業戰略目標分解、實施、控制和實現的過程。

　　（二）充分認識全面預算管理是提升企業經營管理水平的需要

　　全面預算通過對總體預算目標的一系列量化、細化的計劃安排，通過預算編制、預算控制、預算評價等一系列管理方法，實現對籌資、投資、經營、財務等各項活動全方位控制，實現對企業生產經營活動事前、事中、事后的全過程管理。因此，全面預算能夠確保企業管理職能的實現，推動企業各項內控機制和內部管理制度的完善，控制企業日常的經營風險，推進企業經營管理水平的提升。

　　（三）充分認識全面預算管理是國資國企發展的需要

　　當前，國資國企改革正在加快推進，國有企業逐步走向市場化、證券化，同時企業面臨的經營環境日趨復雜、行業競爭加劇，需要企業創新管理手段，提高精細化管理程度，達到現代企業的管理要求。因此，通過建立起符合企業特點的全面預算管理體系，有效整合企業資源，提升公司治理能力，解決企業經營分散、效率低下、管理粗放、風險事項反應遲緩等問題是國資國企發展的有效途徑。

　　（四）抓住機遇加快推進全面預算管理工作

　　經過新會計準則的執行、財務風險預警體系的建立、年度財務決算評價等一系列工作的推進，企業在財務信息質量方面有了很大的提高，開展全面預算管理工作已經具備了一定的基礎條件。企業在目前的財務預算基礎上，已經在逐步探索全面預算管理這項工作，但需要進一步明確全面預算工作的要求和目標，抓住機遇加快推進全面預算管理工作。

　　二、明確全面預算管理工作推進的原則

　　企業在推進全面預算管理工作中，應遵循以下原則：

　　（一）積極性原則。企業領導層應高度重視全面預算管理工作，制訂全面預算管理推進工作的長期目標及每年的工作計劃，積極推進相關具體工作的開展。

　　（二）重要性原則。推進全面預算管理工作要結合企業當前的戰略發展目標及風險管理的需要，確定全面預算管理工作推進的重點單位，循序漸進的開展全面預算管理工作。

　　（三）綜合性原則。在全面預算管理推進過程中，需要將企業內部各項經營管理活動與全面預算管理有機融合，協調運作，最終實現企業經營管理目標。

　　三、三年基本完成全面預算管理的推進工作

　　各企業應根據自身的戰略規劃、風險管理目標以及實際情況，逐步推進全面預算管理工作，用三年時間基本建成全面預算管理體系并順利實施。具體步驟為：

　　2011年，各企業應通過制訂推進方案、建立預算組織體系、強化制度建設、完善報告體系等措施做好全面預算管理保障體系的建設工作，完善經營預算、財務預算、投資預算、籌資預算等體系；同時，產業類企業先行試點全面預算管理工作；

　　2012年，各企業應基本完成企業全面預算管理框架體系的建設；

　　2013年，各企業應對全面預算管理模式進行進一步完善。

　　四、突出全面預算管理的工作重點

　　推進全面預算管理工作，企業應重點抓住預算編制、預算執行、預算評價三個關鍵環節。

　　（一）預算編制應緊緊圍繞企業發展戰略目標

　　預算編制是將企業戰略轉化為短期的、具體的、可行的、量化的預算目標及指標體系的過程。各企業應結合企業實際狀況，建立統一的預算編制方法，通過設計適應于企業行業特點、組織特點及管理需求的預算編制體系，增強預算編制與實際經營結果對比反饋的可操作性。

　　1、目標銜接

　　企業應當圍繞戰略規劃、經營計劃，并對照先進企業的發展狀況，確定符合企業發展要求的預算目標。預算目標既要符合企業的發展要求，又要充分考慮企業現實的經濟基礎和管理基礎；既要符合企業的實際情況，又要積極發揮各預算單位的能動性、積極性。

　　一是預算目標與戰略目標保持銜接。企業的預算目標要緊緊圍繞企業的戰略目標，使企業的戰略目標得到具體落實。企業通過預算目標實施，要提高對戰略目標的認識，更好發揮戰略協同效應，不斷強化自身特有的競爭優勢，并最終實現既定的戰略目標。

　　二是總體預算目標與個體預算目標保持銜接。在總體目標層層分解到個體目標過程中，企業應充分考慮個體之間的差異和潛能，為個體制定具體可行的預算目標，使個體產生利益動力和責任約束，保證總體目標的實現，并最大限度地發揮個體的積極性，激勵個體通過努力來實現預算目標，實現個體貢獻的最大化。

　　三是各項預算之間保持銜接。全面預算應包括經營預算、資本預算、籌資預算和財務預算等。各企業應結合自身的經營特點，圍繞企業戰略目標，以經營預算為基礎，延伸到成本、費用、資金收支、投資、籌資和分配等經營活動的各個方面，最終形成財務預算；在完成資金預算、成本預算、費用預算等專項預算目標的基礎上，最終實現全面預算總目標。

　　2、目標細化

　　目標細化可增強預算的可操作性和約束力。為使全面預算管理有效執行，首先要將預算目標予以細化。細化是預算目標分解、執行、分析和考核的重要基礎，也是提高全面預算執行效率的重要前提。

　　一是目標要細化。企業應結合自身特點，最大限度地細化預算目標，包括將預算的制度、責任、指標、定額和費用等各方面進一步細化。確保預算目標細分至每個最小的經濟單元，確保目標明確，從而提高預算執行效率。

　　二是資源要細化。通過全面預算管理，對人力、物力、財力等一系列資源進行細化管理，實現優化和整合各項資源配置。根據細化的目標，企業將資源分配到各中心、部門、員工和產品，確保企業人力、設備、資金等各項資源的平衡和統籌利用，從而實現資源有效配置的預算目標。

　　三是責任要細化。企業應根據細化分解的目標，結合企業實際狀況，建立多層次責任中心。明確各責任中心的經濟活動目標，明確界定各責任主體的權、責、利，使責任主體產生利益動力和責任約束，以充分調動各企業、部門和員工的積極性。

　　3、目標量化

　　全面預算目標分解的核心是對各項預算目標予以量化，建立預算管理指標的標準化體系。目標量化要突出效益，突出重要性、突出積極性、突出長遠性。

　　一是量化要結合先進與歷史。企業應充分了解企業自身的運作情況，結合企業以前年度的基礎數據、管理水平、協作能力、生產周期、產品結構、技術裝備水平和勞動力等情況，同時對照同行業的發展趨勢、行業內先進企業的經營狀況，科學的設定量化標準。

　　二是量化要結合當前與長遠。在量化過程中，企業應結合企業的中長期規劃，既要保證企業當前經營目標的實現，又要兼顧企業長遠的戰略實施。

　　三是量化要結合客觀與主觀。企業在目標量化時，既要尊重客觀規律，考慮企業客觀的經營狀況；又要發揮主觀能動性，考慮調動個體的積極性以實現既定的目標。

　　預算編制是凝聚資源、凝聚優勢、凝聚智慧，實現企業戰略目標的過程。預算編制也是統一思想，提高對預算目標認識的過程。預算目標應成為集團全體企業、部門、員工理解并為之共同努力的方向。

　　（二）預算執行重在剛性，但不僵化

　　全面預算管理要有效發揮作用，核心是要保證預算的剛性執行。準確合理的預算本身并不能改善企業經營管理，提高經濟效益，只有認真嚴格執行預算，才能真正達到全面預算管理的控制目的。

　　1、預算內的授權執行，預算外的嚴格控制

　　企業在建立規范的預算審批授權基礎上，應優化工作程序，提升管理效率，減少預算內項目執行的障礙。對于預算內事項，保證預算內項目的執行程序均與授權審批的預算內容一致，不允許調劑使用（串項使用）；對于超預算或預算外事項，企業應建立相關制度和審批流程，預算的調整、預算的細化、量化，都要按照嚴格的審批程序操作，并且預算外事項在編入預算后，才能予以執行，堅決杜絕違規操作。

　　2、創新方法，有效監控預算執行狀況

　　企業應當建立預算執行實時監控制度和預算執行內部報告制度，及時掌握預算執行動態及結果。

　　一是企業應建立一套預算執行情況的監管、分析、警示制度。當預算執行偏離預算目標超過5%時，能及時發出預警或警示信號， 可以迅速地發現問題并及時采取相應的解決措施，從而規避與化解潛在的風險，最終實現預算目標。

　　二是企業應建立特殊情況下的主動應對措施。一旦企業的戰略、外部環境發生重大變化以及出現突發事件，可能對企業的經營帶來重大影響時，企業應及時對預算目標反饋、修訂和優化，或制定追加預算調整程序，為特殊情況提供應急渠道。

　　三是企業應客觀、動態地反映預算執行情況。通過現代電子信息技術等手段控制和監控預算執行情況，提高預算執行的預警及應對水平。企業應發揮信息技術的優勢，以信息化手段監控預算執行，防止人為調節，保證預算流程嚴格規范執行。

　　3、預算的有效執行需要全體員工共同參與

　　全面預算管理是全過程、全方位、全員的預算管理，全體員工的全面投入，才能發揮全面預算的作用。全面預算管理制度成功與否的關鍵是要有良好的預算環境、企業文化和人員素質。因此，預算執行中沒有任何特殊性，各級決策人員和執行人員應全部落實預算執行，各級領導、各級負責人、各崗位員工均要按照制度和規定執行預算，保證預算執行的剛性。

　　（三）預算評價是不斷提升預算管理水平的主要手段

　　在預算管理循環中，預算評價是承上啟下的關鍵環節，在預算控制中發揮著重要作用。預算評價工作是檢視預算編制水平、執行能力的途徑，對于發揮預算功能、增強預算“剛性”、強化預算執行、確保預算目標實現具有重要作用。

　　第一是對預算執行過程的實時評估。通過對預算執行的實時評價，可隨時發現和糾正預算執行的偏差，從而實現過程中的控制，有助于企業預算目標的順利完成。

　　第二是對預算執行效果的事后評價。通過對預算執行效果的評價，既可以反映企業總體的經營業績，又可以反思預算目標的合理性和戰略規劃的合理性；預算效果評價也是企業編制下期預算，完善并優化整個預算管理系統的依據。

　　第三是預算評價結果與企業業績考核工作有效結合。以企業內部管理為核心的預算評價工作，應與企業績效考核工作有效結合。在全面預算管理體系中，企業應制訂與年度經營目標相關聯的評價指標，建立有效的激勵獎懲制度，以此推進全面預算更好的執行。預算評價指標體系應包括財務指標和非財務指標，指標的設定要突出與戰略目標的聯系，要具備可控性、可實施性、簡明性、可信性、可衡量性，并以經審計后的財務決算為依據進行評價。對預算執行結果超過原預算目標上下10%時，各企業應從預算編制、預算執行等環節，全面客觀地分析差異的原因。通過分析，找出問題，加強整改，不斷提高預算管理水平。

　　五、建立推進全面預算管理工作的保障措施

　　（一）制訂全面預算管理工作推進方案

　　各企業應根據市國資委總體工作要求，并結合企業規模、行業特點、管理現狀等，制訂全面預算管理工作的推進方案。全面預算管理工作2011年要列入董事會（或類似權力機構）及專業委員會或企業預算領導小組重點事項進行討論和研究。

　　推進全面預算管理工作方案中應當明確分年度目標、各階段工作重點、推進的范圍、推進的時間進度，明確預算管理工作機構和人員配備情況；明確全面預算管理推進的責任人和任務等。

　　（二）加強對全面預算管理的組織

　　建立健全預算管理組織體系，是有效開展全面預算管理工作最重要的基礎和保障。企業應建立健全全面預算的組織體系，明確各環節授權審批程序和工作協調機制。

　　一是完善全面預算管理的決策體系。企業應結合公司法人治理結構的要求設立預算管理委員會；未進行董事會試點的企業應設立預算領導小組。預算管理委員會或預算領導小組職責包括：審定企業預算目標，協調解決預算編制和執行中的重大問題，并對預算執行結果進行評價等職責。

　　二是明確全面預算管理的執行體系。各企業應明確指定全面預算執行管理工作機構。預算執行管理機構應負責制訂預算管理辦法、組織預算的編制、匯總、審核、控制和分析等職責。預算執行體系應包括各預算執行單位。各預算執行單位要配備充足的預算管理人員，負責企業全面預算工作的推進和協調管理工作。

　　三是健全全面預算管理的監督體系。各企業應建立和完善預算管理的監督機制，充分發揮企業財務總監對預算執行的監控作用，發揮內審機構對各單位預算執行的審計和評價作用，發揮監事會對預算管理工作的監督作用。

　　（三）加強全面預算管理制度的建設

　　企業應根據自身的行業特點及管理要求，建立全面預算管理的相關制度，規劃預算流程及編制操作手冊。

　　全面預算管理制度應當包括以下內容：組織體系的構成及職責分工、審批授權制度、全面預算管理的工作流程文件（涵蓋預算編制、預算執行、預算分析等各個環節）、預算管理的監督制度、預算管理的指標體系等。

　　企業應通過全面預算管理制度的建立來推動企業內控制度的完善，推動企業全面風險管理體系的建立。全面預算管理制度應與企業其他內控管理制度相互銜接、相互制約。在推進全面預算管理過程中，企業應進一步完善各項決策制度、資金管理制度、風險管理制度、物資采購制度、信息化制度等，以推動總體內控機制的健全和完善。

　　（四）完善預算報告體系

　　企業應根據市國資委有關要求，合理安排預算報告制度，保證預算報告內容的系統性和及時性。企業董事會及專業委員會或預算領導小組應定期聽取企業的預算報告。預算報告體系中應包括專項預算執行報告和全面預算情況報告，各預算單位應按規定的要求編制預算報告，使企業各級管理者能夠深入分析各預算單位的經營狀況和預算執行情況。

　　（五）做好全面預算管理的宣傳和推動工作

　　全面預算管理的特點是全員、面廣、要求高。因此，企業所屬各級企業的領導要高度重視，積極推進全面預算工作。企業應通過培訓、輪訓、講座等形式，加強預算管理工作的宣傳、提升對全面預算管理的認識，掌握全面預算管理的要求和規則，為全面預算管理工作的推進做好各項準備。同時，要加強對預算管理相關人員的專業指導，加強理論研究，做好知識儲備和更新工作。此外，還應借鑒國外先進對標企業的理念和經驗，促進企業全面預算管理水平的提高。

　　企業應加強與市國資委的交流和溝通，及時報告全面預算管理中出現的重大情況和問題。市國資委將加強主動聯系和溝通，了解全面預算工作推進的進程和實施效果，幫助企業及時解決存在的問題，并將好的經驗在企業加以推廣。

　　請根據本意見的要求，在2011年6月30日之前將全面預算管理工作推進方案報送我委。