房產(chǎn)稅改革方案不應(yīng)由地方政府自行制定

　　重慶、上海的房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革至今已有一年。近日有媒體報道稱，住建部今年將擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍。對此，中國社科院2月20日發(fā)布的《法治藍(lán)皮書(2012)》(以下簡稱藍(lán)皮書)認(rèn)為，在目前的財政形勢下，并不合適對個人住房征稅。進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革，須在法律允許的范圍內(nèi)嘗試和創(chuàng)新，不能僭越“稅收法定”原則。

　　房產(chǎn)稅抑制房價作用有限

　　真實(shí)動因是增加地方稅收

　　2011年1月底，國務(wù)院常務(wù)會議同意在部分城市對個人住房征收房產(chǎn)稅進(jìn)行改革試點(diǎn)，具體征收辦法由試點(diǎn)城市所在省(自治區(qū)、直轄市)人民政府從實(shí)際出發(fā)制定。重慶市和上海市據(jù)此制定征稅暫行辦法，自2011年1月28日起對個人非營業(yè)房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅。試點(diǎn)方案的實(shí)施激起了社會各界的熱議。

　　藍(lán)皮書分析，房產(chǎn)稅是業(yè)已存在的一個稅種，所謂改革房產(chǎn)稅，其實(shí)就是取消個人自住房產(chǎn)的免稅待遇。中國房產(chǎn)稅改革的動因主要不是為了調(diào)控房地產(chǎn)市場，而是為了增加地方的財政收入，建設(shè)地方主體稅種。

　　之所以需要對個人住房征收房產(chǎn)稅，是因為目前地方政府沒有主體稅種，缺乏獨(dú)立穩(wěn)定的收入來源，導(dǎo)致過度依賴土地出讓金，滋生推高房價牟利的積極性。藍(lán)皮書認(rèn)為，房產(chǎn)稅改革的主因不是調(diào)控市場，而是為地方政府謀取稅收利益，創(chuàng)造分稅制下地方財政的主體稅種。

　　面對地方政府缺錢的說法，藍(lán)皮書認(rèn)為，政府占有的財富已經(jīng)十分龐大，財政開支又無法受到公眾有效監(jiān)督。地方領(lǐng)導(dǎo)人為了追求政績，再多的錢對地方政府來說也不夠用。

　　藍(lán)皮書表示，“在目前的財政形勢下，不合適對個人住房征稅。地方財政能力不足的問題應(yīng)通過政府間財政分配來解決。”

　　科學(xué)設(shè)計計稅依據(jù)

　　房稅地稅應(yīng)該分征

　　藍(lán)皮書認(rèn)為，從字面上看，房產(chǎn)稅課稅與土地?zé)o關(guān)。但房產(chǎn)稅計稅依據(jù)的“原值”已經(jīng)包含了土地使用權(quán)的價值。這就意味著，對納稅人的土地使用權(quán)而言，政府在征了城鎮(zhèn)土地使用稅后，還要再征收一道房產(chǎn)稅。

　　藍(lán)皮書建議，在未來的房產(chǎn)稅設(shè)計中，從房產(chǎn)稅稅基中剔除地產(chǎn)價值，僅對房屋的價值征稅。對城鎮(zhèn)國有土地，包括已經(jīng)建房的土地，則征收城鎮(zhèn)土地使用稅。房產(chǎn)和地產(chǎn)分離課稅，可以解決現(xiàn)實(shí)中房地分離問題，使已建房土地和未建房土地稅負(fù)公平。房歸房，地歸地，二者分別獨(dú)立課稅，是一種相對理想的模式。

　　土地出讓金與土地使用稅能否同時征收？藍(lán)皮書認(rèn)為，如果維持城鎮(zhèn)土地使用稅的定額稅率，而不是按照土地使用權(quán)的價值來征稅，土地使用稅與土地出讓金可以同時征收。但是先收取土地出讓金，再通過房產(chǎn)稅對土地使用權(quán)征稅，也會發(fā)生稅費(fèi)重疊的問題。一旦改革試點(diǎn)放開，問題就會凸顯，成為推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的重大阻力。

　　下位法直接沖突上位法

　　滬渝試點(diǎn)陷入法律困境

　　上海、重慶在房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)啟動之前，就有不少專家認(rèn)為，違反立法法規(guī)定。藍(lán)皮書課題組認(rèn)為，不僅國務(wù)院授權(quán)地方征收房產(chǎn)稅的做法違反立法法轉(zhuǎn)授權(quán)的規(guī)定，重慶和上海據(jù)此制定的房產(chǎn)稅暫行辦法也與《房產(chǎn)稅暫行條例》相沖突。

　　稅收征收管理法第3條規(guī)定，“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。”重慶市和上海市的房產(chǎn)稅暫行辦法既不是法律，也不是國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)，僅僅是地方政府的行政規(guī)章，其內(nèi)容還與《房產(chǎn)稅暫行條例》相沖突，違反現(xiàn)行法律規(guī)定。

　　藍(lán)皮書強(qiáng)調(diào)，稅制改革必須滿足最低程度的法治要求。“試點(diǎn)”和“改革”不能成為政府逾越法律的擋箭牌。藍(lán)皮書說，要想取消對個人住房的免稅待遇，必須修改《房產(chǎn)稅暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，或者由國務(wù)院制定特別法規(guī)，允許在特定地區(qū)試行，不宜由地方政府自行制定方案，導(dǎo)致下位法沖突上位法的困境。