各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：

　　為了貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號，以下簡稱《決定》）和有關文件精神，切實保護耕地，合理利用土地，嚴格土地管理，促進我省經濟社會持續、快速、健康發展，現提出以下意見。

　　一、強化土地管理的宏觀調控作用

　　（一）嚴格執行土地利用總體規劃。所有建設用地選址必須符合土地利用總體規劃，經批準實施的土地利用總體規劃不得擅自修改、調整；確需修改調整的，市州、縣市區人民政府要在組織專家論證、聽證的基礎上，依法依程序報原批準機關批準。認真做好新一輪土地利用總體規劃修編工作，結合實際，科學論證，提高規劃的可行性和可操作性。

　　（二）實行農用地轉用計劃指令性管理。市州國土資源部門要會同發展改革部門，按照國家、省的統一部署，于每年10月1日前提出本地的下一年土地利用年度計劃建議，經市州人民政府審查后報省國土資源廳和省發改委；需報國務院及國家發改委等部門審批、核準的重點建設項目，由省行業主管部門于上年9月20日前，按項目向國家行業主管部門提出計劃建議，同時抄送省國土資源廳和省發改委。省國土資源廳、省發改委對全省各地各行業下年度用地計劃提出建議，及時向國家有關部門報送。農用地轉用指標實行分類下達、分別考核，農用地轉用計劃中城鎮村建設占用農用地指標和能源、交通、水利、礦山、軍事設施等獨立選址的重點建設項目占用農用地指標分類使用。上級國土資源部門要加強對下級土地利用年度計劃執行情況的考核，考核結果作為下一年度編制計劃的重要依據。市、縣級人民政府應向同級人大報告土地利用計劃執行情況。

　　（三）執行土地管理有“保”有“壓”的政策措施。國土資源部門要按照《決定》的要求和產業政策，認真做好建設項目用地預審、農用地轉用和土地征收審查報批工作。嚴格依據土地利用總體規劃和土地利用年度計劃審查建設項目用地，統籌安排各類建設用地，按照國家下達的指標從嚴從緊控制農用地轉為建設用地總量、速度。當年度的農用地轉用計劃指標，優先保證國家和省重點建設項目、產業政策鼓勵發展的項目和經濟社會發展中薄弱環節建設項目以及招商引資的落實項目的用地需要。繼續暫停高檔別墅類房地產、高爾夫球場以及超標準的大廣場、大行政中心建設等用地審批。

　　（四）加強建設用地預審管理。建設項目用地預審實行分級管理，由審批或實施核準、備案建設項目的機關的同級國土資源部門預審。凡不符合土地利用總體規劃、沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過用地預審。建設項目申報核準或審批時，必須附有國土資源部門的預審意見，沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準。

　　二、切實保護耕地特別是基本農田

　　（五）落實耕地保護責任制。全面實行各級政府領導任期耕地保護責任制，將耕地保護特別是基本農田保護工作作為政府領導任期目標責任制的一項重要內容，層層簽訂耕地保護責任書，制定考核指標，完善考核體系，對目標完成情況定期進行考核、獎罰。實行耕地保護的動態監測和預警制度。各級國土資源、農業等部門要建立基本農田保護聯席會議制度，加強溝通和協作。認真執行《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》（國發〔2004〕8號），加強對用于農業土地開發的土地出讓金的收繳、使用和管理。

　　（六）嚴格執行基本農田規劃。規范設置基本農田保護標志，公告基本農田的位置、面積、地類、責任人和“五個不準”等內容。建立基本農田數據庫，并抄送農業部門，做到省、市、縣、鄉（鎮）四級基本農田檔案、圖件、數據齊備，可查可核。基本農田保護責任書應以行政村為單位與鄉（鎮）政府簽訂，設置村民小組的，要與村民小組簽訂，并將基本農田落實到地塊和圖斑，在土地所有權證書、農村土地承包經營權證書中注明，明確承包農戶保護基本農田的責任、權利和義務。

　　（七）落實基本農田保護措施。不得隨意調減基本農田保護指標，不得以調整農業結構的名義占用基本農田挖魚塘、種樹和進行其他破壞耕作層的活動，不得擅自在基本農田上建設永久性建筑。經批準占用的基本農田，必須足額補劃，并由省國土資源廳和省農業廳確認或共同委托市州國土資源局和農業局確認；征地補償按法定最高標準執行，以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當地最高標準執行。

　　（八）嚴格執行耕地占補平衡制度。非農建設執行“占一補一”的制度，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。具體等級折算辦法由省國土資源廳和省農業廳制定。占用耕地的單位和個人不能自行補充的，必須按規定足額繳納耕地開墾費。財政資金投資的建設項目必須將補充耕地費足額列入工程概算。實行按建設項目和區域考核耕地占補平衡的制度，明確和落實補充耕地責任，實行補充耕地驗收責任追究制度。國土資源部門和農業部門要制定補充耕地驗收管理的具體辦法，負責對補充耕地的數量和質量進行驗收，并對驗收結果承擔責任。要加強對單位和個人自發開墾的用于占補平衡的耕地的驗收管理。

　　三、嚴格農用地轉用和土地征收審批

　　（九）嚴禁拆分報批用地。嚴禁規避法定審批權限，將單個建設項目用地拆分審批。建設項目的可行性研究報告或其他文件沒有明確分期建設的，應一次性報批農用地轉用和土地征收。對省以上發展改革等部門審批、核準、備案文件中明確分期建設的項目，可以按工程進度分期征地。

　　（十）加強建設用地審批的監督管理。農用地轉用和土地征收批準文件有效期為兩年。農用地轉用或土地征收經依法批準后，市、縣市人民政府滿兩年未用地或未實施征地補償安置方案的，有關批準文件自行失效；滿兩年未將批準轉用或征收土地供給用地單位的，按未供給土地面積扣減當地下一年度的農用地轉用計劃指標。已供給用地的，用地單位滿兩年沒有使用土地，依法予以收回。各級國土資源部門要做好建設用地備案工作。對未按規定時間及有關要求備案或在備案中弄虛作假的，暫停農用地轉用和土地征收報批。

　　（十一）加強新增建設用地土地有償使用費的征收使用管理。新增建設用地土地有償使用費實行先繳后分。申請用地的市、縣市人民政府應繳的新增建設用地土地有償使用費，由市、縣市人民政府財政部門負責繳納，按規定標準就地全額繳入省非稅收入匯繳清算戶，并由省非稅收入匯繳清算戶按規定的比例分成劃繳省國庫和中央金庫，年終匯算清繳。各級國土資源、財政、審計、監察等部門要加強新增建設用地土地有償使用費使用管理和監督檢查工作。凡不按國家規定的標準足額繳納土地有償使用費的，一律不得下發農用地轉用和土地征收批準文件，違者按違法批地進行處理。任何部門、單位或個人，均不得減免、緩交、侵占和挪用新增建設用地土地有償使用費。

　　四、完善征地補償安置制度

　　（十二）制定并執行征地補償標準。省國土資源廳會同省統計局、省農業廳等制訂各縣市區耕地的統一年產值標準，報省人民政府批準后公布執行，并對有條件的縣市區制訂征地區片綜合地價，定期更新。市、縣市人民政府要探索建立征地補償調節專項資金。土地補償費和安置補助費達到法定標準上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，市、縣市人民政府可給予補貼。具體辦法由省財政廳會同省國土資源廳制訂。除大中型水利、水電工程建設項目按國務院規定進行征地補償和移民安置外，征地補償應同地同價。

　　（十三）完善征地程序。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；擬征土地現狀的調查結果應與被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。

　　（十四）強化征地補償安置監管。征地補償安置方案經依法批準后，應按法律規定的時限全額向被征地農村集體經濟組織或個人撥付征地補償安置費用。未按期全額支付到位的，不得發放建設用地批準書和土地使用權證書。省農辦、省民政廳等部門要共同制訂土地補償費在農村集體經濟組織內部的具體分配辦法，并加強監督管理。

　　（十五）妥善安置被征地農民。征收城市規劃區外的農村集體土地，可以利用農村集體機動地、承包農戶自愿交回的承包地、發包方依法收回的承包地、土地開發整理新增加的耕地以及流轉的承包地等調劑安排，保證被征地農民有必要的耕作土地，能繼續從事農業生產。征收城市規劃區內的農村集體土地，應當將因征地而導致無地的農民納入城鎮就業和低保管理體系。對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。勞動保障和民政、財政部門要會同有關部門提出建立被征地農民的就業培訓和社會保障的指導性意見，積極創造條件，向被征地農民提供勞動技能培訓和最低生活保障。

　　五、推進土地集約高效利用

　　（十六）堅持集約用地。嚴格審查審批建設用地，優化用地結構，引導并逐步實現工業向開發區（園區）集中、人口向村鎮集中、住宅向社區集中，最大限度地發揮土地資源和公共設施的利用效益。交通、水利、電力等公益性基礎設施建設項目，要充分論證，優化設計，科學選址，節約用地。

　　（十七）促進節約用地。進一步完善建設項目用地定額指標管理辦法。教育、衛生、工業生產企業用地綠地實行指標管理，工業項目的建筑系數不得低于30％；工業項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7％。鼓勵建設多層廠房。禁止在工業項目用地范圍內建造成套住宅、寫字樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。房地產開發項目要提高土地利用率。

　　（十八）規范開發區（園區）管理。各類開發區（園區）用地要納入土地利用總體規劃、城鎮體系規劃和城市總體規劃，統一管理。對國家認可保留的開發區（園區）的規劃建設用地范圍，不得擅自突破。對開發區（園區）內道路等基礎設施要統一規劃、分步實施，防止因配套基礎設施過度超前建設而造成控制區域內土地拋荒的現象。開發區（園區）生產性項目用地比例應達到60％以上，控制非生產性輔助設施的用地。各類開發區、物流園區等的設立，由省發改委會同省國土資源廳、省建設廳等有關部門聯合審查后，報省人民政府批準。

　　（十九）清理和處置閑置土地。開展對1999年1月1日以來農用地轉用和建設項目供地情況的清理和檢查，對清查出來的閑置土地，統一儲備，優先安排給符合國家產業政策、急需和高效益的建設項目使用。通過按原批準用途、供地方式、使用年限進行評估、合理補償等途徑，建立企業用地退出機制。對尚未達到法定收回期限的閑置土地，動員土地使用者退出土地。對因規劃不當造成閑置的土地，可按合同剩余使用年限計算土地價款，退還給土地使用者，由政府收回安排給急需建設的項目使用。

　　（二十）加強村鎮建設用地管理。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃。凡占用農用地的，必須依法辦理審批手續。按照“一戶一宅”的法律規定，完善宅基地審批制度。禁止城鎮居民購買或租用農村集體土地建房。積極推進農村建設用地整理，組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作。積極引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。省國土資源廳要會同省政府法制辦等部門研究制定農村集體所有建設用地使用權的流轉辦法。

　　六、規范土地要素市場

　　（二十一）完善土地市場管理制度。統一市場準入條件，完善市場運作程序。嚴格執行劃撥供地目錄，經營性基礎設施用地要逐步納入有償使用范圍，積極推行租賃、作價入股等有償使用方式。完善土地收購儲備制度，努力盤活存量土地。對城市規劃區內需要調整 使用的存量土地及依法收回、收購、置換的國有土地和新增經營性建設用地，都要納入政府統一收購儲備的范圍。對新增建設用地，要限期開發利用。要加強對土地儲備的投資融資、開發成本核算和資金管理，做到“熟地”出讓。

　　（二十二）規范土地使用權交易行為。土地使用權交易，應當嚴格按照《湖南省土地市場管理辦法》執行。嚴格執行經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度。工業用地也要創造條件逐步實行招標拍賣掛牌出讓。經依法批準自行利用原有劃撥土地進行經營性開發建設以及改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，應當按現時經營性土地市場價格減去原劃撥或出讓土地使用權價格全額補繳土地使用權出讓金；經依法批準轉讓原劃撥土地使用權的，應當在土地市場公開交易，對原劃撥土地使用者按原批準用途的劃撥土地使用權價格進行補償；低于市場價交易的，政府應當行使優先購買權。省國土資源廳應擬訂協議出讓最低價標準，報省人民政府批準后公布執行。今后，在簽訂劃撥或出讓土地合同時，必須約定改變用途時國家依法收回土地的條款。

　　（二十三）加強土地市場動態監測。調控土地一級市場，激活二級、三級市場，維護房地產市場健康運行。要綜合采取法律、經濟、行政手段，規范和調節供地政策，控制地價漲落幅度。國土資源部門應當定期更新并公布基準地價，建立健全地價動態監測系統，加強對交易地價、評估地價的監督。開展新一輪土地調查，建立和完善統一的土地分類、調查、產權登記和統計制度，有關數據接受社會公開查詢。

　　七、加大土地執法監察力度

　　（二十四）加大查處力度。鞏固土地市場治理整頓成果，嚴肅查處土地違法案件。要重點查處違規批地、擅自修改土地利用總體規劃、非法占地、亂占濫用耕地、非法壓低地價招商、侵占拖欠農民征地補償安置費、濫用行政權力侵犯農民合法權益、擅自減免土地出讓金等問題。對違反土地利用總體規劃、違法占用耕地特別是基本農田、擅自改變土地用途等重大違法行為，以及市州、縣市區人民政府及其國土資源部門違反國土資源管理法律法規的行為，省國土資源廳要直接查處、處罰到位，并進行公開曝光。

　　（二十五）嚴格追究責任。對各類土地違法行為，要嚴肅追究行政、民事直至刑事責任。堅決糾正違法用地只罰款就補辦合法手續的行為。對違法用地上的建筑物和其他設施，按法律規定應當拆除或沒收。確需補辦手續的，要在依法處罰到位后，從新從高進行征地補償和收繳有關規費。強化對土地執法行為的監督。對土地管理活動中非法批占土地、征收土地、非法低價出讓國有土地使用權以及玩忽職守、執法不力造成損失的國家機關工作人員，由上級國土資源部門或監察機關依法給予行政處分；構成犯罪的，及時移送司法機關，依法追究刑事責任；對非法批準征收、使用土地，給當事人造成損失的，必須依法承擔賠償責任。

　　（二十六）完善執法機制。建立和完善國土資源與紀檢監察、司法等部門聯合辦案和案件移送制度，既查處土地違法行為，又查處違法責任人。建立土地督查制度，監督土地執法行為。堅持國土資源動態巡查制度，及時發現和查處土地違法行為，實行違法案件通報制度。

　　八、加強土地管理行政能力建設

　　（二十七）開展對《決定》和土地管理法律法規的集中學習教育活動。各級政府領導要全面落實科學發展觀，提高對嚴格土地管理的重要性和緊迫性的認識，增強法制意識，提高依法管地的水平和能力，切實貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護耕地”的基本國策，牢固樹立土地資源可持續利用意識，促進我省經濟持續、快速、健康發展。

　　（二十八）嚴格落實土地管理責任。保護和合理利用土地的責任在各級政府。各市州長、縣市區長作為第一責任人，要切實擔負起責任，并將責任目標層層分解落實。要建立定期報告制度，下級政府每年要向上級政府書面報告土地管理責任履行情況。要完善土地管理責任考核體系，把耕地保護工作納入政府年度目標管理，作為考核干部政績的重要內容。嚴格責任追究制，對工作不力，職責不到位，造成土地管理失控或出現影響嚴重的土地違法案件的，要嚴肅處理，責令限期整改，整改期間暫停建設用地審批。各級政府要定期研究解決土地管理中的重要問題。發展改革、財政、農業、民政、勞動保障、監察、審計等部門要各司其職，密切配合，形成合力，確保《決定》落到實處。

　　（二十九）加強國土資源管理隊伍建設。全面完成省以下國土資源管理體制改革，理順領導干部管理體制、工作機制和加強基層國土資源所建設。市州、縣市人民政府要按照國務院《決定》的要求，保證國土資源部門的機構、編制和經費到位。堅持“凡進必考”原則，嚴把進人關。加強力量，提高素質，改善條件，增強國土資源管理隊伍執法能力。

　　湖南省人民政府
二○○五年二月十九日