水利部關(guān)于印發(fā)水權(quán)制度建設(shè)框架的通知

各流域機(jī)構(gòu)，各省、自治區(qū)、直轄市水利（水務(wù)）廳（局），各計劃單列市水利（水務(wù)）局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利局：

　　堅持科學(xué)發(fā)展觀，建立健全水權(quán)制度，對于加強(qiáng)水資源管理，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用具有重要作用。水權(quán)制度是現(xiàn)代水管理的基本制度，涉及水資源管理和開發(fā)利用的方方面面，內(nèi)容廣泛。為理清水權(quán)制度的基本內(nèi)容，提高對水權(quán)制度的認(rèn)識，推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，我部編制了《水權(quán)制度建設(shè)框架》。《水權(quán)制度建設(shè)框架》是開展水權(quán)制度建設(shè)的指導(dǎo)性文件。各級水利部門要充分認(rèn)識水權(quán)制度建設(shè)的重要性，結(jié)合實(shí)際，有重點(diǎn)、有步驟、有計劃地開展相關(guān)制度建設(shè)，逐步建立符合我國國情的水權(quán)制度體系。

　　附件：水權(quán)制度建設(shè)框架

　　水利部

　　二○○五年一月十一日

　　水是人類生存的生命線，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的生命線，是可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國人均水資源占有量低，時空分布不均勻，是水旱災(zāi)害十分頻繁的國家。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、人口增加、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，水資源供需矛盾日益加劇，水資源與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的要求越來越迫切。水資源可持續(xù)利用是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略問題，加強(qiáng)水資源管理，推進(jìn)水資源的合理開發(fā)，提高水資源的利用效率和效益，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)代水利工作的重要任務(wù)。

　　實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，關(guān)鍵要抓好水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立行政管理與市場機(jī)制相結(jié)合的水權(quán)制度，是優(yōu)化水資源配置，加強(qiáng)節(jié)約和保護(hù)的重要措施。

　　水權(quán)制度是現(xiàn)代水管理的基本制度，涉及水資源管理和開發(fā)利用的方方面面，內(nèi)容廣泛。在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，已有許多規(guī)定涉及水權(quán)制度，其中部分規(guī)定需要在新的歷史條件下進(jìn)行調(diào)整，而水權(quán)制度體系中更多的內(nèi)容尚待作明確規(guī)定。為理清水權(quán)制度的基本內(nèi)容，提高對水權(quán)制度的認(rèn)識，推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，現(xiàn)對水權(quán)制度建設(shè)提出如下意見。

　　一、水權(quán)制度建設(shè)的指導(dǎo)思想和基本原則

　　（一）指導(dǎo)思想

　　以黨的十六大精神為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、依法治國方略、水法規(guī)和中央治水方針，根據(jù)水資源的特點(diǎn)和市場經(jīng)濟(jì)的要求，優(yōu)化水資源配置、提高水資源的利用效率和效益、保護(hù)用水者權(quán)益，建立健全我國的水權(quán)制度體系，為實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用、以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

　　（二）基本原則

　　1.可持續(xù)利用原則

　　建立健全水權(quán)制度，必須堅持有利于水資源可持續(xù)利用的原則。要將水量和水質(zhì)統(tǒng)一納入到水權(quán)的規(guī)范之中，同時還要考慮代際間水資源分配的平衡和生態(tài)要求。水權(quán)是涉水權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，要以水資源承載力和水環(huán)境承載力作為水權(quán)配置的約束條件，利用流轉(zhuǎn)機(jī)制促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用，加大政府對水資源管理和水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

　　2.統(tǒng)一管理、監(jiān)督的原則

　　建立健全水權(quán)制度，必須貫徹水資源統(tǒng)一管理、監(jiān)督的原則。實(shí)施科學(xué)的水權(quán)管理的前提是水資源統(tǒng)一管理。水資源統(tǒng)一管理必須堅持流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、水量與水質(zhì)管理相結(jié)合、水資源管理與水資源開發(fā)利用工作相分離的原則。

　　3.優(yōu)化配置原則

　　建立健全水權(quán)制度，必須堅持水資源優(yōu)化配置的原則。要按照總量控制和定額管理雙控制的要求配置水資源。根據(jù)區(qū)域行業(yè)定額、人口經(jīng)濟(jì)布局和發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境狀況及發(fā)展目標(biāo)預(yù)定區(qū)域用水總量，在以流域為單元對水資源可配置量和水環(huán)境狀況進(jìn)行綜合平衡后，最終確定區(qū)域用水總量。區(qū)域根據(jù)區(qū)域總量控制的要求按照用水次序和行業(yè)用水定額通過取水許可制度的實(shí)施對取用水戶進(jìn)行水權(quán)的分配。各地在進(jìn)行水權(quán)分配時要留有余地，考慮救災(zāi)、醫(yī)療、公共安全以及其他突發(fā)事件的用水要求和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的潛在要求。國家可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求對區(qū)域用水總量進(jìn)行宏觀調(diào)配，區(qū)域也要根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和當(dāng)?shù)乜衫盟浚皶r調(diào)整行業(yè)用水定額。國家還要建立水權(quán)流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置。

　　4.權(quán)、責(zé)、義統(tǒng)一的原則

　　建立健全水權(quán)制度，必須清晰界定政府的權(quán)力和責(zé)任以及用水戶的權(quán)利和義務(wù)，并作到統(tǒng)一。權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一是國家通過水權(quán)配置，實(shí)現(xiàn)用水權(quán)利社會化成功與否的前提，也是水權(quán)流轉(zhuǎn)成功與否的前提。

　　5.公平與效率的原則

　　建立健全水權(quán)制度，公平和效率既是出發(fā)點(diǎn)，也是歸屬。在水權(quán)配置過程中，充分考慮不同地區(qū)、不同人群生存和發(fā)展的平等用水權(quán)，并充分考慮經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的用水需求。合理確定行業(yè)用水定額、確定用水優(yōu)先次序、確定緊急狀態(tài)下的用水保障措施和保障次序。與水資源有償使用制度相銜接，水權(quán)必須有償獲得，并通過流轉(zhuǎn)，優(yōu)化水資源配置，提高水資源的效用。

　　6.政府調(diào)控與市場機(jī)制相結(jié)合的原則

　　建立健全水權(quán)制度，既要保證政府調(diào)控作用，防止市場失效，又要發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高配置效率。

　　二、水權(quán)制度建設(shè)框架

　　水權(quán)制度是界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的規(guī)則，是從法制、體制、機(jī)制等方面對水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。

　　水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)流轉(zhuǎn)制度三部分內(nèi)容組成。

　　（一）水資源所有權(quán)制度

　　水法明確規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。”國務(wù)院是水資源所有權(quán)的代表，代表國家對水資源行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。推行水資源宏觀布局、省際水量分配、跨流域調(diào)水以及水污染防治等多方面工作，都涉及到省際之間的利益分配，必須強(qiáng)化國家對水資源的宏觀管理。地方各級人民政府水行政主管部門依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，并服從國家對水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)配的宏觀管理。國家對水資源進(jìn)行區(qū)域分配，是在國家宏觀管理的前提下依法賦予地方各級人民政府水行政主管部門對特定額度水資源和水域進(jìn)行配置、管理和保護(hù)的行政權(quán)力和行政責(zé)任，而不是國家對水資源所有權(quán)的分割。

　　水資源所有權(quán)制度建設(shè)必須堅持國家對水資源實(shí)行宏觀調(diào)控的原則，突出國家的管理職責(zé)。主要內(nèi)容包括如下幾個方面。

　　1.水資源統(tǒng)一管理制度

　　明確國家對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理的內(nèi)涵。制定國家對水資源實(shí)行總量控制和定額管理的管理辦法。

　　2.全國水資源規(guī)劃制度

　　水資源規(guī)劃是水資源配置、保護(hù)、管理和開發(fā)利用的基礎(chǔ)。編制全國水資源開發(fā)利用近期和中長期規(guī)劃，流域綜合規(guī)劃和水資源規(guī)劃、水中長期供求規(guī)劃、水資源配置方案、水功能區(qū)劃、河流水量分配方案、旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案等，建立編制水資源配置方案和河流水量分配方案的管理制度。

　　3.流域水資源分配的協(xié)商機(jī)制

　　包括中央政府調(diào)控，流域內(nèi)各省（直轄市、自治區(qū)）政府參加的協(xié)商制度。

　　4.區(qū)域用水矛盾的協(xié)調(diào)仲裁機(jī)制

　　5.水資源價值核算制度

　　包括對水資源的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和生態(tài)價值進(jìn)行評估的制度，對水資源的調(diào)查評價，對水資源可利用量估算，對水資源演變情勢分析等制度。

　　6.跨流域調(diào)水項目的論證和管理制度

　　7.水資源管理體制

　　規(guī)范水資源的國家宏觀管理體制、流域管理體制和區(qū)域水管理體制，規(guī)范水資源配置統(tǒng)一決策、監(jiān)管的體制和機(jī)制。

　　（二）水資源使用權(quán)制度

　　根據(jù)水法的有關(guān)規(guī)定，建立水權(quán)分配機(jī)制、對各類水使用權(quán)分配的規(guī)范以及水量分配方案。根據(jù)水法對用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度規(guī)定，確定各類用水戶的合理用水量，為分配水權(quán)奠定基礎(chǔ)。水權(quán)分配首先要遵循優(yōu)先原則，保障人的基本生活用水，優(yōu)先權(quán)的確定要根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水情變化而有所變化，同時在不同地區(qū)要根據(jù)當(dāng)?shù)靥厥庑枰_定優(yōu)先次序。

　　要做到科學(xué)、合理分配水權(quán)，必須建立兩套指標(biāo)，即水資源的宏觀控制指標(biāo)和微觀定額體系。根據(jù)全國、各流域和各行政區(qū)域的水資源量和可利用量確定控制指標(biāo)，通過定額核定區(qū)域用水總量，在綜合平衡的基礎(chǔ)上，制定水資源宏觀控制指標(biāo)，對各省級區(qū)域進(jìn)行水量分配。各行政區(qū)域再按管理權(quán)限向下一級行政區(qū)域分配水量。根據(jù)水權(quán)理論和經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定分行業(yè)、分地區(qū)的萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水定額指標(biāo)體系，以逐步接近國際平均水平為總目標(biāo)，加強(qiáng)管理，完善法制，建設(shè)節(jié)水防污型社會。通過建立微觀定額體系，制定出各行政區(qū)域的行業(yè)生產(chǎn)用水和生活用水定額，并以各行各業(yè)的用水定額為主要依據(jù)核算用水總量，在充分考慮區(qū)域水資源量以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境情況的基礎(chǔ)上，科學(xué)地進(jìn)行水量分配。

　　水資源使用權(quán)制度主要包括以下內(nèi)容。

　　1.水權(quán)分配

　　（1）建立流域水資源分配機(jī)制，制定分配原則，明確分配的條件、機(jī)制和程序。重點(diǎn)工作是研究區(qū)域水資源額度的界定，包括水資源量的配置額度和水環(huán)境容量的配置額度。

　　（2）建立用水總量宏觀控制指標(biāo)體系。對各省級區(qū)域進(jìn)行水量分配，進(jìn)而再向下一級行政區(qū)域分配水量，流域機(jī)構(gòu)和區(qū)域負(fù)責(zé)向用水戶配置水資源。區(qū)域配置的水資源總量不超過區(qū)域宏觀控制指標(biāo)，流域內(nèi)各區(qū)域配置的水資源總量不超過流域可配置總量。

　　（3）建立用水定額指標(biāo)體系。合理確定各類用水戶的用水量，為向社會用水戶分配水權(quán)奠定基礎(chǔ)。制定各行政區(qū)域的行業(yè)生產(chǎn)用水和生活用水定額，并以各行各業(yè)的用水定額為主要依據(jù)核算用水總量，依據(jù)宏觀控制指標(biāo)，科學(xué)地進(jìn)行水量分配。

　　（4）建立水權(quán)的登記及管理制度。對用水戶的初始水權(quán)進(jìn)行登記和確認(rèn)，保證初始水權(quán)的基本穩(wěn)定，并對初始水權(quán)的調(diào)整、流轉(zhuǎn)和終止進(jìn)行規(guī)范。

　　（5）制定水權(quán)分配的協(xié)商制度。建立利益相關(guān)者利益表達(dá)如聽證等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控和用水戶參與相結(jié)合的水權(quán)分配的協(xié)商制度。

　　（6）建立對各類水使用權(quán)分配的規(guī)范。建立和完善水能、水溫、水體、水面及水運(yùn)使用權(quán)的配置制度，建立健全相關(guān)監(jiān)管制度，規(guī)范利用市場機(jī)制進(jìn)行配置的行為。

　　（7）完善大型用水戶和公共取水權(quán)的配水機(jī)制。建立配水方案制定、調(diào)整以及相關(guān)用水戶參與的相關(guān)制度。

　　（8）建立公共事業(yè)用水管理制度，保障救災(zāi)、醫(yī)療、公共安全以及涉及衛(wèi)生、生態(tài)、環(huán)境等突發(fā)事件的公共用水。

　　（9）建立生態(tài)用水管理制度，強(qiáng)化生態(tài)用水的管理，充分考慮生態(tài)環(huán)境用水的需求。

　　（10）制定干旱期動態(tài)配水管理制度、緊急狀態(tài)用水調(diào)度制度。規(guī)定特殊條件下水量分配辦法，對特殊條件和年份（如干旱年）各類用水水量進(jìn)行調(diào)整和分配。

　　2.取水管理

　　（1）修訂《取水許可制度實(shí)施辦法》。

　　（2）制定取水許可監(jiān)督管理辦法。對取得取水許可的單位和個人進(jìn)行監(jiān)督管理，包括對水的使用目的、水質(zhì)等方面的監(jiān)督管理。

　　（3）制定國際邊界河流和國際跨界河流取水許可管理辦法。對于向國際邊界河流和國際跨界河流申請取水的行為進(jìn)行許可管理，包括取水限額、取水河段、水質(zhì)要求等。

　　（4）制定取水權(quán)終止管理規(guī)定，明確規(guī)定取水權(quán)的使用期限和終止時間。

　　（5）建立健全水資源有償使用制度，盡快出臺全國水資源費(fèi)征收管理法規(guī)。為了進(jìn)一步規(guī)范水資源費(fèi)的征收和管理，應(yīng)制定出臺全國性的水資源費(fèi)征收管理的法規(guī)，各地?fù)?jù)此修訂地方水資源費(fèi)的征收和管理實(shí)施辦法。

　　3.水資源和水環(huán)境保護(hù)

　　建立水權(quán)制度的核心之一是提高用水效率和效益、有效保護(hù)水資源。應(yīng)盡快完善水資源節(jié)約和保護(hù)制度，建設(shè)節(jié)水防污型社會。

　　（1）制定全國節(jié)約用水管理法律法規(guī)，建立節(jié)水型社會指標(biāo)體系。

　　（2）保護(hù)水環(huán)境，加強(qiáng)提高水環(huán)境承載能力的制度建設(shè)。完善環(huán)境影響評價制度、水功能區(qū)劃管理及保護(hù)制度，建立并實(shí)施生態(tài)用水和河道基流保障制度以及區(qū)域水環(huán)境容量分配制度。

　　（3）完善控制排污的制度。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，建立和完善排污濃度控制與總量控制相結(jié)合的制度、邊界斷面水質(zhì)監(jiān)測制度、入河排污口管理制度、污染事件責(zé)任追究制度、污染限期治理制度、排污行為現(xiàn)場檢查制度以及其他各項排污管理制度。

　　（4）完善地下水管理及保護(hù)制度。為保護(hù)地下水資源，要充分考慮代際公平原則，不能破壞地下水平衡。要完善地下水水位和水質(zhì)監(jiān)測、開采總量控制、限采區(qū)和禁采區(qū)的劃定及管理、超采區(qū)地下水回補(bǔ)等方面的制度。

　　4.權(quán)利保護(hù)

　　根據(jù)國家有關(guān)物權(quán)的法律法規(guī)，規(guī)范政府和用戶、用戶和用戶間的關(guān)系，維護(hù)國家權(quán)益，保護(hù)水權(quán)擁有者權(quán)利。

　　（三）水權(quán)流轉(zhuǎn)制度

　　水權(quán)流轉(zhuǎn)即水資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目前主要為取水權(quán)的流轉(zhuǎn)。水權(quán)流轉(zhuǎn)不是目的，而是利用市場機(jī)制對水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段，由于與市場行為有關(guān)，它的實(shí)施必須有配套的政策法規(guī)予以保障。水權(quán)流轉(zhuǎn)制度包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓資格審定、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序及審批、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公告制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的利益補(bǔ)償機(jī)制以及水市場的監(jiān)管制度等。影響范圍和程度較小的商品水交易更多地由市場主體自主安排，政府進(jìn)行市場秩序的監(jiān)管。

　　1.水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面

　　（1）制定水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法。對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件、審批程序、權(quán)益和責(zé)任轉(zhuǎn)移以及對水權(quán)轉(zhuǎn)讓與其他市場行為關(guān)系的規(guī)定，包括不同類別水權(quán)的范圍、轉(zhuǎn)讓條件和程序、內(nèi)容、方式、期限、水權(quán)計量方法、水權(quán)交易規(guī)則和交易價格、審批部門等方面的規(guī)定。

　　（2）規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同文本。統(tǒng)一水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同文本格式和內(nèi)容。

　　（3）建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)商制度。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是水權(quán)持有者之間的一種市場行為，需要建立政府主導(dǎo)下的民主協(xié)商機(jī)制。政府是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管者。

　　（4）建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓第三方利益補(bǔ)償制度。明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓對周邊地區(qū)、其他用水戶及環(huán)境等造成的影響進(jìn)行評估、補(bǔ)償?shù)霓k法。

　　（5）實(shí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓公告制度。水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體對自己擁有的多余水權(quán)進(jìn)行公告，有利于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開、公平和效率的提高，公告制度要規(guī)定公告的時間、水量水質(zhì)、期限、公告方式、轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容。

　　2.水市場建設(shè)方面

　　水市場是通過市場交換取得水權(quán)的機(jī)制或場所。水市場的建立需要有法律法規(guī)的保障。在我國，水市場還是新生事物，需要進(jìn)一步發(fā)展和培育。水市場的發(fā)展需要相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策的支持、約束和規(guī)范。

　　（1）國家出臺水市場建設(shè)指導(dǎo)意見。明確水市場建設(shè)、運(yùn)行和管理的機(jī)構(gòu)，建立水市場運(yùn)行規(guī)則和相關(guān)管理、仲裁機(jī)制以及包括價格監(jiān)管等交易行為監(jiān)管機(jī)制。

　　（2）探索水銀行機(jī)制。借鑒國外經(jīng)驗，用銀行機(jī)制對水權(quán)進(jìn)行市場化配置。探索建立水銀行，制定水銀行試行辦法，通過水銀行調(diào)蓄、流轉(zhuǎn)水權(quán)