水利部關于印發《深化水務管理體制改革指導意見》的通知

各流域機構，各省、自治區、直轄市水利（水務）廳（局），各計劃單列市水利（水務）廳（局），新疆生產建設兵團水利局：

　　在中央十五屆五中全會關于“改革水的管理體制”精神指引下，以區域涉水行政事務統一管理為標志的水務管理體制改革取得重要進展，收到明顯成效。為進一步推進和深化水務管理體制改革，認真解決改革進程中遇到的問題，加強對這項工作的指導，我部制定了《深化水務管理體制改革指導意見》，現印發你單位，請結合實際，認真貫徹落實，全面做好水務管理工作。

　　水利部
二○○五年二月七日

　　附件：深化水務管理體制改革指導意見

　　近年來，在中央十五屆五中全會關于“改革水的管理體制”精神指引下，地方各級人民政府為適應經濟社會發展需要，緩解城鄉供水緊張狀況，貫徹科學發展觀和中央水利工作方針，落實《水法》有關規定，推進以區域涉水行政事務統一管理為標志的水管理體制改革。目前，全國30個省、自治區、直轄市組建水務局或由水利局承擔水務統一管理職能的縣級以上行政區已達1251個，占全國縣級以上行政區總數的53%，其中，北京市、上海市、黑龍江省、海南省已實現了轄區內的水務統一管理。實現水務統一管理的地區，在統一調配地表與地下、城市與農村、區內與區外水資源，統一編制涉水規劃，提高城鄉防洪安全、供水安全、生態安全等方面，取得了明顯成效。但也存在著觀念轉變不夠；關系尚未真正理順；各地改革不同步，上下級管理職能不對口；現有法規滯后于水務管理實踐；水務投資和項目融資渠道不暢；水務產業化與市場化發育緩慢；隊伍建設不適應形勢發展要求等問題。為進一步推進和深化水務管理體制改革，高度重視和認真解決改革進程中遇到的各種問題，加強對這項工作的指導，在調查研究和總結各地實踐經驗的基礎上，水利部提出本指導意見，供各地參照執行。各地應在本意見指導下，從當地實際出發，積極探索，勇于實踐，進一步推進和深化水務管理體制改革。

　　一、進一步提高對水務統一管理必要性的認識

　　水務統一管理是貫徹科學發展觀和中央治水方針，保證城鄉供水安全和全面建設小康社會的迫切需要。水務統一管理是貫徹科學發展觀的具體體現，是統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展的重要措施，是貫徹中央治水方針的實際行動，是水利部黨組治水新思路的成功實踐，是確保城鄉供水安全和全面建設小康社會的迫切需要。

　　水務統一管理是水資源開發利用規律的客觀要求，符合水資源的自然屬性和經濟屬性。流域性和循環可再生性是水資源區別于其他資源的重要屬性，水資源始終處在降水——徑流——蒸發的水文循環之中，要求對水資源的利用形成取水——供水——用水——排水——處理回用的系統循環，對區域涉水事務進行統一管理。城鄉分割、部門分割的水管理體制是計劃經濟的產物，造成涉水規劃難協調，水源工程和供水、節水設施建設難同步，水源配置和供水調度難統一，污水處理與再生水回用難一致，不能適應生產力發展對水務生產關系的要求。只有實行水務統一管理才能有效解決水資源開發利用中存在的矛盾。

　　水務統一管理是優化配置水資源，提高水資源利用效率的體制保證。《水法》明確規定各級水行政主管部門負責行政區域內的水資源統一管理和監督工作。水資源管理是對水資源量、質、溫、能的全要素管理，對水資源治理、開發、利用、配置、節約、保護的全方位管理，對水資源供給、使用、排放的全過程管理，因此在水資源統一管理基礎上的水務統一管理是水資源優化配置、高效利用和科學保護的體制保證。

　　水務統一管理是水務行業適應城市化和工業化快速發展的必然結果。改革開放以來，我國經濟社會快速發展，城市化率穩步提高，城市水資源供需矛盾日益突出。而城市化地區水資源總量少、利用效率低，用水集中、排污量大、處理不足，水安全保證程度不高，只有對涉水行政事務進行統一管理才能從根本上解決以城市為重點的水問題。

　　二、進一步深化水務管理體制改革工作

　　水務管理就是在水資源統一管理的前提下，對涉水行政事務統一管理。要對城鄉水資源進行統一管理，對轄區范圍內防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用以及農田水利、水土保持乃至農村水電等涉水行政事務的統一管理。水務管理體制的核心是在行政區域水資源統一管理的前提下實現涉水行政事務統一管理，推動一體化的水服務體系建設。水務管理的目標是：通過涉水行政事務的管理體制改革，整合涉水行政職能，提高水行政的社會管理能力和公共服務水平，實現水資源的優化配置、高效利用和科學保護。逐步建立政企分開、政事分開、責權明晰、運轉協調的水務管理體制；建立政府主導、社會籌資、市場運作、企業開發的水務運行機制；建立發揮體制優勢、強化行業管理的水務政策法規體系。

　　水務管理不僅是管理職能和服務范圍的轉變，更重要的是治水思路和水利發展戰略的重大轉變，要適應這種轉變，就要轉變觀念， 明確目標，在思路、管理、服務、投資、建設、運營幾個方面實現觀念創新、機制創新和體制創新。在建立水務管理體制的過程中，還要注意把握職能調整與管理的關系，行業管理與行業隸屬的關系，管理形式與內容的關系，量質并重。做好水務管理工作，要逐步實現以下幾方面的轉變：

　　一 是工作領域從農村水利向城鄉一體化水務轉變。以建設節水防污型社會為目標，對城鄉水資源全面規劃、統籌兼顧，優化配置，農村供水與城市供水相統籌，城市防洪工程與城市建設相協調，實行城鄉防洪、供水、排水、污水處理、再生水回用、地下水回灌統一調度。

　　二 是管理方式從直接管理向間接管理轉變。實現從管水務企業到管水務資產的轉變；實現從靜態管理到動態管理的轉變；實現從實物形態管理到價值形態管理的轉變；實現從前置性審批管理向全過程監督管理的轉變；實現從管理領導班子向委派產權代表的轉變。

　　三 是運行機制從單純的政府建設管理向政府主導、社會籌資、市場運行、企業開發轉變。必須充分發揮市場機制在水務工程建設與運營中的作用，改革水務投融資體制與運行機制，推進水務產業化與市場化進程，構建水務良性運行機制。

　　四 是人才結構從注重工程技術人才向技術、管理、經營人才并重轉變。要通過引進人才、加強培訓、擴展知識結構等方式建設一支懂技術、會管理、善經營的水務人才隊伍，為水務改革與發展提供人力資源保障。

　　三、依靠地方人民政府，開創水務工作新局面

　　一 是建立健全政企分開、政事分開的現代水務管理體制。水務管理的政府職能要突出水務的社會管理和公共服務職能。具體職能為統一制定水務管理法律法規與技術經濟政策；統一編制水務各項規劃，完善水務規劃體系，形成民主科學的決策機制；審核水務建設年度計劃；制定并監督執行城市供水應急預案；負責城鄉防洪、除澇、城市河道整治；負責城鄉水生態、水環境建設與管理；負責城鄉水土流失治理；負責水力資源的開發利用和水電設施的建設與管理；負責水務企業經營資質的審核認證以及特許經營權的發放和收回，規范水務企業的經營行為，保障公眾用水的合法權益和各種投資主體的合法權益；制定市場準入規則，加強市場監管；監測供排水水量、水質、水壓等主要指標，監督水務企業服務質量；建立水務公益性工程穩定的投融資渠道和市場運營模式；負責水源和供水、排水系統的統一調度；監督水務國有資產的保值增值，對水務系統公益型和經營型資產采用不同的監管方式，突出對公益型水務資產的監管；建立科學的成本評估體系，協助價格主管部門制定供水、排水等價格政策。

　　二 是協調各部門關系，形成統一管理、團結治水的水務工作格局。水務管理是一種全新的管理體制，是水行政管理職能的重大變革，是涉水事務職能的重組，要按照“統一管理，團結治水”的要求，加強與有關部門的協作，取得他們的支持，協調處理好各方面的關系，共同做好水務工作。供排水工程及管網、城市防洪工程、水土保持與水環境工程等水務設施是城市基礎設施的重要組成部分，其建設規劃應依法納入城市總體規劃；城市供水管網施工改造離不開建設主管部門的支持；污水處理廠的布局和建設、水功能區管理、水力資源開發與水污染防治、生態環境保護工作密切相關，也要協調好與環境保護主管部門的關系。

　　三 是健全地方性水務管理法規體系。要充分發揮水務統一管理的體制優勢，嚴格執行《行政許可法》、《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《取水許可制度實施辦法》、《水利產業政策》等法律法規，建立對城市供水、用水、排水的監督機制，采用取水許可、計劃用水等行政措施，從源頭上加強城市用水的監管。要針對執法和行政管理中存在的突出問題，密切結合當地實際，清理與水務管理體制不相適應的地方性水務管理辦法，按照水務統一管理的要求，明確執法主體，逐步建立健全發揮水務管理優勢、強化水務行業管理的《城市供排水管理辦法》、《城市污水處理及回用管理辦法》、《城市飲用水水源地保護辦法》、《城市計劃用水與節約用水管理辦法》等地方性水務管理法規。在完善地方性水務管理法規體系的同時，要加強執法監督和工作指導，全面貫徹落實現有法律、法規，及時研究解決工作中出現的新情況、新問題。

　　四、依靠地方人民政府，推進水務產業化與市場化進程

　　在國家政策指導下，積極推進水務產業化與市場化進程，逐步建立政府主導、社會籌資、市場運作、企業開發的水務運行機制。

　　一 是建立多元化、多渠道、多層次的水務投融資機制。要區分公益性項目與經營性項目，確定不同的投資機制與運營模式。對于農村水利、城市防洪、城市供排水管網和水源保護等公益性工程，政府應該承擔起建設、運行、維護以及更新改造的責任，主要目標是建立穩定的財政投資來源和市場化的運營模式，加大政府財政投資力度，要把國家政策規定的城市基礎設施建設維護費中用于城市防洪及供排水設施與管網改造部分的投資用足用好，還要研究支持公益性水務工程建設的相關政策措施，同時也要按照事權劃分原則，形成多級投入機制。對于城市供水等經營性項目，資金來源應該市場化，利用特許經營、投資補助、招標拍賣等多種方式，吸收社會資本參與開發，走市場化開發、社會化投資、企業化管理、產業化發展的道路。

　　二 是在推進水務市場化的同時，加強政府對水務市場的監管。政府對水務市場的監管是水務市場化的重要組成部分，要通過水務規劃體系、技術標準和定額體系、相關行政法規對水市場進行監管。監管的主要內容是水務服務質量、服務價格、運行安全和國有資產的保值和增值。

　　三 是改革水價形成機制，依靠科技進步推進水務產業化、市場化進程。根據國務院辦公廳《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》精神，綜合考慮水務企業生產成本、居民承受能力和物價指數，建立合理的供水水價形成機制和水價調整機制，對居民用水實行階梯式計量水價，對非居民用水實行計劃用水和定額管理，以及超計劃、超定額加價方法，促進節約用水。加大污水處理費的征收管理力度，盡快實現所有城市開征污水處理費；已經開征污水處理費的城市，要把污水處理費的征收標準盡快提高到保本微利的水平。在繼續推進供水行業市場化與產業化發展的同時，積極引進、開發污水處理等先進技術與裝備，合理確定和調整回用水價格，加快培育污水處理與再生水回用市場。

　　四 是構建有利于水務行業市場化改革的宏觀政策環境和配套改革措施。要確立規范的水務市場準入與退出規則； 建立完善特許經營管理辦法；建立健全水價調整與聽證程序、產品與服務價格審核程序；建立政策性損害的利益補償機制；實行內外資進入水務行業的國民待遇和政策；統籌考慮職工安置與國有資產保值增值。推進水務產業化與市場化，要充分考慮不同地區的發展差距，政策要適度向中西部欠發達地區和東北老工業基地傾斜，因地制宜，分類指導。

　　五 是整合水務產業結構，培育跨區域的大型水務集團。應利用投資主體的多元化改革，以市場為主導，以資本結構的調整拉動產業整合。鼓勵有擴展實力、具有一定規模的水務企業，通過并購、整體收購、交叉持股等多種形式，培育跨區域的大型水務集團，在競爭中做大做強。

　　六 是推進水務行業產權制度改革。隨著水利工程管理體制改革的深入和水務企業改制的全面展開，要加大水務企業產權制度改革的步伐，建立“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業制度，使水務企業真正成為法人主體和市場競爭主體。

　　五、全面規劃，突出重點，扎扎實實做好水務工作

　　各地要根據全國統一部署，在水資源綜合規劃工作基礎上，加強城市水資源規劃等專項規劃工作，編制城市供水規劃、城市防洪規劃、城市排水規劃、城市水生態建設規劃等專業規劃，形成完整的水務規劃體系，納入城市總體規劃。要結合規劃的開展，梳理水務工作中存在的突出問題，根據水務工作的特點，綜合考慮水安全、水資源、水生態、水景觀、水文化、水經濟，以保障防洪安全、供水安全、生態安全和建設節水防污型社會為重點，加強城市防洪、供水設施建設，加強水資源監測、加大水源保護力度，強化全社會節水和治污，扎實做好水務工作。

　　一 是以城市防洪工程建設為重點，切實提高城市防洪保安能力。在工程建設中，進一步完善規劃，使防洪、排澇、調水等功能得以完善配套，保證整體效益得以發揮，全面提高城市的防洪保安能力。

　　二 是以保證城鄉供水安全為重點，提高用水保證率。本著“優水優用”的原則，按照“先地表水、后地下水”的用水秩序，合理配置地表水、地下水。利用現有水工程體系，實施多水源聯合調度，保證城鄉供水水量和水質；廣開水源渠道，大力發展區域供水、聯網供水。

　　三 是以維護河流健康生命為重點，不斷改善城鄉水環境。通過高水平的規劃和高標準的建設，真正把城市水利建設成為清水綠帶、環境優美、風景頤人的現代化工程設施，促進人與自然和諧。

　　四 是以加強城鄉供水水源保護為重點，切實加強對重要水域的保護。加快截污導流工程建設，強化污水排放管理，對城市供水水源地要設立保護區，保證供水保證率和水質總達標率在95%以上。重要城市要建立供水水源的應急預案，從水量、水質上確保城市的供水安全。按照水功能區劃要求，切實加強水域功能區的監督管理，核定水域的納污能力，提出限制排污總量的意見。

　　五 是加強培訓，優化結構，建立高素質的水務干部職工隊伍。切實加強水務隊伍建設，努力提高水務隊伍整體素質，強化服務意識，提高服務質量和水平。水務局領導班子中必須配備熟悉水務管理或供排水業務的同志，使領導班子結構更合理。原來從事農村水利工作的同志，要主動學習城市水利和經營管理知識，盡快熟悉城市工作；原來從事城市供排水工作的同志，也要努力學習水利知識。各級水利系統要對水務干部隊伍建設和人才培養給予高度重視，采用集中培訓、學習考察、境外培訓、技術交流、掛職鍛煉等多種形式，加強培訓，加快干部隊伍建設和機構能力建設。將水務干部隊伍建設與依法行政緊密結合起來，嚴格水行政執法，堅持依法治水，培養一支既懂業務、又懂政策法規的干部隊伍，做到文明執法、規范執法，提高水務行業在人民群眾中的地位。

　　希望各地在水務管理體制改革中，加強學習和調查研究，及時總結經驗，研究新情況，解決新問題，進一步深化水務管理體制改革。