國務院辦公廳轉發水利部關于加強嫩江松花江近期防洪建設若干意見的通知
國辦發（2000）31號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　水利部《關于加強嫩江松花江近期防洪建設的若干意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。

　　嫩江、松花江防洪建設關系到國民經濟和社會發展的大局，關系到人民生命財產安全。各有關地區和部門要以對國家和人民高度負責的精神，切實加強領導，盡快把各項任務落實下去。

　　防洪建設要堅持統籌規劃、遠近結合、突出重點、分步實施、分級負責、共同承擔的原則。有關部門要結合國民經濟和社會發展第十個五年計劃和十年規劃的制定，將水利建設納入國民經濟和社會發展總體規劃。今明兩年防洪建設要突出重點，確保重點工程、重點堤防的投入，爭取早竣工，使之在防汛抗洪中早日發揮作用。

　　水利部

　　二○○○年一月

　　附：關于加強嫩江松花江近期防洪建設的若干意見

　　為了貫徹落實《中共中央、國務院關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》（中發（1998）15號，以下簡稱中央15號文件）精神，加強防洪建設，提高防洪減災能力，我部組織有關單位對嫩江、松花江近期防洪建設中的有關問題進行了調研和分析論證，并召開了專家座談會，征求了黑龍江、吉林、內蒙古三省（自治區）及國務院有關部委（局）的意見，提出了關于加強嫩江、松花江近期防洪建設的若干意見。

　　一、關于嫩江、松花江近期防洪建設的目標和總體部署

　　經過分析計算，嫩江江橋站1998年最大洪峰流量為500年一遇；松花江哈爾濱站1998年最大30天洪量為300年一遇，是新中國成立以來的最大洪水，也是歷史上有記錄以來的最大洪水。根據中央15號文件精神及 1994年頒布的國家《防洪標準》，嫩江、松花江干流沿江各段堤防除城市堤防外，主要是保護農田，近期防洪建設仍應按1994年國務院批準的《遼河、松花江流域綜合規劃》（以下簡稱《松流規》）確定的防洪標準執行，即嫩江尼爾基以下河段、第二松花江豐滿水庫以下河段為50年一遇防洪標準，松花江干流河段為 20至50年一遇防洪標準，各具體河段的防洪標準根據保護對象的重要程度確定。設計洪水的確定應考慮1998年發生的洪水。

　　根據國家《防洪標準》，哈爾濱、長春兩市的防洪標準，由《松流規》確定的100年一遇提高到200年一遇；佳木斯、牡丹江、松原、烏蘭浩特等城市的防洪標準由50年一遇提高到100年一遇；齊齊哈爾市和吉林市仍采用100年一遇的防洪標準。大慶市主城區和主力油田的防洪標準，由50年一遇提高到100年一遇。

　　為實現上述防洪目標，嫩江、松花江的防洪建設應貫徹蓄泄兼籌、以泄為主的防洪方針，采取綜合措施，逐步建成以堤防為基礎，豐滿、白山、尼爾基等大型控制性水利樞紐為骨干，支流水庫調蓄、蓄滯洪區運用、河道整治、平圍行洪、阻水橋梁擴孔改建相配套，結合封山植樹、退耕還林、水土保持、濕地保護等措施以及其他非工程措施構成的綜合防洪體系。

　　嫩江、松花江近期防洪建設應按統籌規劃、遠近結合、突出重點、分步實施、分級負責、共同承擔的原則組織實施。近期建設以Ⅰ、Ⅱ級堤防為主，同時抓緊開工建設尼爾基水庫。綜合防洪體系建成后，能有效防御設計標準內洪水。如遇1998年超標準洪水，采取運用蓄滯洪區、利用堤防超高等措施，并全力防守，可以保障哈爾濱等沿江主要城市的安全。

　　二、關于堤防建設

　　（一）松花江流域干支流堤防總長約16000公里，主要堤防長約4370公里，其中干流堤防3053公里，主要支流堤防1317公里。按照國家有關規定，根據保護對象的重要程度分級如下：

　　Ⅰ級堤防：哈爾濱、長春、吉林、齊齊哈爾、佳木斯、牡丹江、松原、烏蘭浩特、伊春等城市堤防和齊富堤防，總長326公里。

　　Ⅱ級堤防：初定為嫩江尼博漢堤防，訥河縣堤防，甘南縣堤防，富裕縣堤防，齊齊哈爾市郊區堤防，泰來縣堤防，泰來農場、大山種羊場堤防，杜蒙縣堤防，肇源縣堤防，肇源農場堤防，扎賚特旗堤防，半拉山堤防，鎮賚縣、大安市、前郭縣堤防，月亮泡堤防；松干二肇大堤，松原創業、伊家店堤防，哈爾濱市松北開發區堤防，木蘭鎮、通河鎮、湯原鎮、依蘭鎮堤防，依蘭縣牡丹江堤防、倭肯河回水堤，湯原縣堤防，新華、梧桐河、普陽、軍川、二九零、江川、二九一農場堤防，佳木斯郊區堤防，樺川縣堤防，達連河煤礦堤防，綏濱縣堤防，富錦市堤防及同江市同江堤防；二松大堤等，共約1983公里。今后由我部商有關省（自治區）進一步核定。

　　干流其他堤防及主要支流堤防的分級，按管理分工由我部或有關省（自治區）核定。

　　（二）堤防的建設要根據等級，按國家有關規定，抓緊做好勘測設計工作，按基本建設程序報批，并按中央與地方事權劃分，籌集資金，組織實施。

　　（三）近期堤防建設要以堤基防滲、堤身加高培厚、隱患處理和穿堤建筑物加固等為重點，根據堤防的重要性和險情嚴重程度，按照輕重緩急，分步建設。嫩江、松花江堤防砂基砂堤較多，河道寬，風浪大，要因地制宜采用防滲、防沖和防風浪措施。

　　三、抓緊以尼爾基為重點的水庫工程建設，充分發揮已建水庫的防洪作用

　　（一）尼爾基水利樞紐總庫容81.52億立方米，防洪庫容23.68億立方米，是嫩江干流第一座關鍵性防洪控制工程，同時兼有工農業供水、發電、航運、環境保護和漁葦養殖等綜合利用效益。水庫建成后，可使嫩江干流齊齊哈爾以上干流河段防洪標準由20年一遇提高到50年一遇，齊齊哈爾市的防洪標準由50年一遇提高到100年一遇，嫩江齊齊哈爾至三岔河的防洪標準由35年一遇提高到50年一遇。如遇以嫩江上游來水為主的洪水，對哈爾濱市也有較大的防洪作用。該工程前期工作比較充分，防洪效益明顯，由我部負責與黑龍江省、內蒙古自治區人民政府協商，落實建設條件，按基本建設程序審批。

　　（二）為充分發揮第二松花江已建的豐滿、白山兩座控制性大型水庫的防洪作用，由水利部松遼水利委員會會同國家電力公司東北分公司等有關單位，抓緊進一步研究這兩座水庫的防洪聯合調度方案，報國家防汛抗旱總指揮部審批。目前，豐滿、白山水庫的調度仍按國家防汛抗旱總指揮部《關于白山、豐滿水庫防洪調度方案的批復》（國汛 （1994）5號文件）的有關規定執行。牡丹江蓮花水庫對佳木斯市防洪有一定作用，建議由水利部松遼水利委員會會同國家電力公司東北分公司、黑龍江省防汛指揮部共同研究蓮花水庫遇大洪水時的調度方案，通過預報預泄等手段，充分發揮其滯洪作用，以減輕佳木斯市的防洪壓力。

　　（三）嫩江、松花江的主要支流暴雨洪水來量大，是干流洪水的重要來源。修建內蒙古自治區綽爾河的文得根、諾敏河的畢拉河口水庫和吉林省第二松花江的哈達山等水庫，對提高各支流的防洪標準，削減干流洪峰十分必要。要抓緊進行上述水庫的前期工作，進一步研究確定經濟合理的工程規模和防洪庫容，按基本建設程序審批。

　　（四）要抓緊對病險水庫的安全鑒定工作，摸清病險情，根據輕重緩急，制定除險加固方案，落實建設資金，按照規定程序報批，經批準后安排實施。當前要加強重點病險水庫的除險加固進度，消除隱患，充分發揮其防洪作用。

　　四、關于主要城市和重點地區的防洪建設

　　（一）哈爾濱市目前的防洪標準僅達50年一遇。其近期防洪建設，采取加高加固堤防，擴孔改建濱洲、濱北鐵路橋和哈黑公路橋，配合疏浚河道、在上游分蓄洪以及充分發揮豐滿、白山、尼爾基水庫的作用等綜合措施，可使其防洪標準提高到200年一遇。

　　哈爾濱市濱洲、濱北鐵路橋和哈黑公路橋將松花江河寬從5公里左右縮窄到1.0－1.3公里，三橋在1998年大洪水中阻水嚴重，分別壅高上游水位0.7 米、0.41米和0.29米，大大加重了哈爾濱市的防洪負擔。據黑龍江省水利部門和鐵道、交通有關部門論證，抓緊進行擴孔改建是必要的，建議鐵道、交通部門抓緊做好前期工作，盡快安排實施。

　　在哈爾濱上游胖頭泡一帶設置容量為30至40億立方米的蓄滯洪區，對哈爾濱防洪具有十分重要的作用。其具體規模和方案擬進一步研究確定。

　　（二）長春市的防洪工程體系由新立城水庫（防洪庫容為2.88億立方米）和沿河堤防組成，目前防洪標準不足100年一遇。近期防洪建設主要是加高加固伊通河市區段堤防，使其達到200年一遇防洪標準。

　　（三）齊齊哈爾市現有防洪標準為50年一遇，近期抓緊加固原有堤防，在尼爾基水利樞紐建成后，可提高到100年一遇。吉林市目前防洪標準不足100年一遇，除充分發揮已建豐滿、白山水庫的作用外，可通過加高加固現有堤防，使其達到100年一遇。烏蘭浩特、佳木斯、牡丹江、松原、伊春等市目前防洪標準均不超過50年一遇，擬采取加高加固堤防的辦法，使其達到100年一遇。

　　（四）大慶市是我國的重要石油基地，其防洪任務主要是保護城區和主要油田的安全。防洪工程主要由防外洪和防內洪兩個體系構成。目前防御外洪——嫩江洪水的防洪標準只有20年一遇；防御內洪——烏裕爾河、雙陽河和明青坡洪水的防洪標準僅為50年一遇。大慶市主城區和主力油田近期防洪按100年一遇標準進行建設。防外洪的齊富堤防按50年一遇防洪標準加高加固，再考慮尼爾基水庫建成后的作用，其防御嫩江洪水的標準可達到100年一遇；保護主城區和主力油田的防內洪工程按100年一遇防洪標準進行建設，其他工程仍按50年一遇防洪標準建設。

　　五、關于蓄滯洪區建設

　　（一）1998年嫩江、松花江發生特大洪水時，哈爾濱以上嫩江中下游河段潰堤漫溢洪水達100億立方米，其中有效分洪70億立方米，減輕了哈爾濱市的防洪壓力。根據嫩江、松花江洪水峰高量大、高水位持續時間長的特性，在哈爾濱以上地區辟建蓄滯洪區，配合堤防、水庫等工程承擔哈爾濱等重點城市和重點地區的防洪任務，提高松花江干流的防洪能力，是十分必要的。

　　（二）在吉林省白城地區月亮泡設置容量為10至15億立方米的蓄滯洪區，當洮兒河發生大洪水時，可分蓄洮兒河洪水；當嫩江與洮兒河洪水不相遭遇時，還可分蓄嫩江洪水。

　　（三）對擬在嫩江下游設置的胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區，有關省應抓緊論證，進一步確定蓄滯洪區的規模、范圍、啟用方式和建設方案，作出規劃，由我部組織有關部門審查，報國務院批準后實施。對大慶地區的王花泡、北二十里泡、中內泡、庫里泡等四個蓄滯洪區及雙陽河洪水控制工程，近期防洪建設主要是按100年一遇標準加高加固滯洪區圍堤、改造泄洪設施、疏挖蓄滯洪區的排洪通道。

　　（四）各蓄滯洪區的安全建設，要與土地利用總體規劃相協調，采取移民建鎮的辦法就近在高崗地集中安置居民，修建安全通道、通訊設施，確保蓄滯洪區運用時能分得進，損失小。在規劃中要研究大慶油田輸油管線等工業設施的保護措施。地方各級政府要抓緊制定蓄滯洪區管理和運用補償等方面的法規，研究提出建立分洪保險機制的實施意見；要加強蓄滯洪區域內的管理，控制人口增長，調整產業結構和布局。新建鐵路、公路、油田、工礦企業等建設項目，必須符合防洪要求，其建設方案須經有關水行政主管部門審查同意。

　　六、關于河道整治

　　（一）嫩江、松花江河道寬而淺，河床形態復雜，局部河段河道擺動劇烈，塌岸嚴重，威脅堤防安全。目前，急需整治的險工共235處，總長度240公里，其中松花江段長104公里，嫩江段長59公里，二松段長77公里。有關省（自治區）要抓緊研究，分別輕重緩急，逐步安排實施。對哈爾濱、齊齊哈爾、佳木斯等淤積嚴重的河段要進行清淤疏浚。

　　（二）松花江段河道險工治理一般宜采用平順護岸形式。要因地制宜地采用沉排鉛絲籠、土工模袋混凝土、鉸鏈混凝土沉排或拋石等技術固腳，以固定河勢，保證堤防安全。

　　七、關于平圍行洪、移民建鎮

　　嫩江、松花江干流河道內洲灘、民堤較多，影響行洪，需要通過平圍行洪、移民建鎮來恢復河道的部分蓄泄能力。在1998年大洪水中已被沖毀和清除的圍堤一律不得恢復。對現存的二龍眼、茂興湖漁場兩處圍堤采取退人又退田的“雙退”方式，予以平毀，并要求于2001年前完成平圍任務。對嫩江托力河、大昂、四間房和松花江二站、黑蟒等圍，采取退人不退耕的“單退”方式，一般年份仍可進行農業生產，遇較大洪水可決堤行洪。考慮到托力河、二站圍面積大，人口多，大量移民帶來的耕地需求和生活出路難以解決，為保證圍堤內村民的安全，有條件的應盡可能遷出，搬遷確有困難的也應安排在安全的高崗居住。第二松花江的學安、河北、馬家店、套子里、塘谷等五個圍，可予以保留。“單退”和保留圍堤的防洪標準，不能超過20年一遇。對哈爾濱太陽島等洲灘要加強管理，北汊江道應清障疏浚，保證行洪通暢。

　　對遷移出來的農民，采取移民建鎮的辦法集中安置。移民建鎮的用地安排，要與土地利用總體規劃相協調，并與土地整理復墾相結合。占用耕地的要占補平衡。對于“雙退”的農民，要切實落實生產、生活出路問題。這項工作由地方政府負責。

　　為了鞏固平圍行洪的成果，避免移民返遷，有關各省要依據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等有關法律、法規，抓緊制定相應的管理辦法，確保在遭遇大洪水時可順利行洪。嚴禁對河道洲灘進行新的圍墾和其他方式的侵占。

　　八、關于阻水橋梁擴孔改建

　　嫩江、松花江干流河道上已建的鐵路、公路橋，都不同程度地束窄了河寬，壅高了水位，影響城市和重要堤防的防洪安全。根據1998年大洪水實測資料及分析論證，哈爾濱市的濱洲、濱北鐵路橋和哈黑公路橋，富昂、江橋、通讓鐵路橋，齊富、龍潭公路橋阻水嚴重，均需擴孔改建。我部意見，應由其主管部門負責組織改建設計，按基本建設程序報批，盡快實施改建擴孔。橋梁擴孔方案須征得有關水行政主管部門同意。

　　今后在嫩江、松花江河道內新建橋梁、碼頭、道路及民用建筑等工程設施，應按《中華人民共和國防洪法》的規定，在可行性研究報告報批前，將有關工程建設方案，征得有關水行政主管部門同意。

　　九、搞好水土保持、濕地保護，維護生態平衡

　　（一）目前松花江流域水土流失面積已達15萬平方公里，是我國水土流失嚴重地區之一。要按照中央15號文件精神和國務院批準的《全國生態環境建設規劃》，開展生態環境建設。要加快水土流失治理的步伐，大力實施營造林工程，封山植樹，退耕還林、還草，恢復濕地。嚴禁毀林開荒、陡坡開荒和盲目開荒。對需要封禁的荒山、荒溝及退化的草原，縣級人民政府應當劃定封禁范圍和時間，建立封禁標志。要依法公告水土流失重點防治區、重點監督區和重點治理區，大力加強監督執法，強化對有關開發建設活動的管理，防止造成新的水土流失。要加強對農村“四荒”資源治理開發的管理工作，依靠政策，調動千家萬戶治理水土流失的積極性，加快治理速度。

　　（二）新中國成立初期，嫩江、松花江流域有濕地約2萬平方公里，現僅剩約0.65萬平方公里。嫩江中下游濕地是嫩江洪水的天然蓄滯地。加強濕地的保護和管理，對嫩江、松花江防洪和生態環境的改善十分重要。對流域內已建立的濕地自然保護區，要進一步強化保護和管理措施，加大投入力度，加快建設步伐，充分發揮其生態功能；對阿倫河、雅魯河、綽爾河、洮兒河、霍林河、烏裕爾河、雙陽河下游地區尚未建立自然保護區的濕地，有關省 （自治區）林業部門要會同松遼流域水資源保護局和水利、農業、環境保護、國土資源等部門編制保護規劃，制定加強保護和管理的具體措施。對已經被圍墾開發的濕地，要下決心有計劃地退田，恢復濕地。要盡快新建一批濕地自然保護區，保護好現存的天然濕地；采取工程措施，恢復一批已退化的濕地，使其發揮生態功能效益。同時，要加大濕地保護與合理利用的宣傳工作力度，進一步提高全社會的濕地保護意識。

　　十、加強非工程措施建設

　　（一）水文是防洪規劃和防汛的基礎。松花江流域現有雨量、水位、水文站點少，設施落后，且缺乏統一管理，與實際需要很不適應。水利部松遼水利委員會應商有關省（自治區）作出全面規劃，重點是對現有測站進行更新改造，同時適當增加測站，提高水文測報水平。應加快防汛指揮系統的建設，爭取在3至5年內建成發揮作用。

　　（二）為加強流域的防汛指揮工作，根據《中華人民共和國防洪法》規定，成立松花江流域防汛指揮部。黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區及水利部松遼水利委員會、國家電力公司東北分公司、黑龍江省電力公司、吉林省電力公司等為指揮部成員單位，黑龍江省為指揮長單位，辦公室設在水利部松遼水利委員會。

　　要強化流域機構的職能，充分發揮其管理、監督、協調、指導等方面的作用。

　　十一、加強建設管理，確保工程質量

　　（一）要認真做好防洪工程的前期工作。勘測、規劃、設計應由有相應資質的單位承擔，嚴禁搞“三邊”工程，即邊勘測、邊設計、邊施工。堅持“四不準”，即未經批準的項目，不準施工；未經環境影響評價的項目，不準施工；設計圖紙未經批準的項目，不準施工；資金沒有到位的項目，不準施工。

　　（二）要加強工程建設的管理。防洪工程建設要由有相應資質的施工單位和監理單位承擔，嚴格實行項目法人責任制、招標承包制和建設監理制。對群眾投勞的土方填筑工程，應由有資質的單位進行機械碾壓，在施工過程中要加強質量檢查。對已建工程要落實維修資金，加強維修和管理。

　　地方各級政府要加強對工程建設的領導和監督檢查，落實責任制。要加強建設資金管理，嚴格財務制度，嚴禁挪用，杜絕浪費。

　　（三）在江河治理的工程設計、施工中，要積極采用新材料、新技術、新工藝。