村級債務包袱沉重，已成為制約農村經濟發展、影響農村社會穩定的嚴重問題。筆者選擇部分有代表性的鄉鎮、村莊進行了專題調研，初步摸清了當前村級債務的現狀。現提出化解村級不良債務的相應辦法，與各位同仁相探。
一、現狀及特點
近年來，村級債務負擔過重問題，已引起各級黨政部門高度重視，結合加強農村集體資產管理工作，采取了一些行之有效的措施，積極化解老債務，制止新的不良債務的增加，取得了一定成效。但是，由于村級債務問題沉積已久，癥結錯綜復雜，解決難度大，做好這項工作還需付出相當艱辛的努力。據統計，2004年底，山東省青島市村級債權總額23.9億元，村均38.52萬元；村級債務總額29.82億元，村均49.55萬元。從調查的情況看，村級債務問題呈現出以下主要特點：
（一）涉債多，負擔重，量大面廣
全市近期內無力償還的不良債務9.86億元，占債務總額的33%，村均16.39萬元。逾期1年以下的2.59億元，占26.2%；逾期1年以上3年以下的2.6億元，占26.3%；逾期3年以上的4.67億元，占47.3%.這部分不良債務分布在2776個村莊，占全市村莊總數的46.1%.其中，不良債務在10萬元以下的1343個村，占總村數的22.3%；10～30萬元的804個村，占13.3%；30～50萬元的346個村，占5.7%；50～100萬元的145個村，占2.4%；100萬元以上的138個村，占2.3%.個別問題嚴重的鄉鎮，75%的村莊都有不良債務，村均高達100多萬元。
（二）多頭債，互拖欠，關系混亂
這一問題比較普遍。一方面是借貸頭緒多，從總體上看，不良債務由三部分構成：來自銀行、信用社和基金會的貸款，約占 40%左右；來自個人及單位的借款，約占50%左右，其中一半左右是個人借款；來自其他方面的應付未付款項約占10%左右。有的村借貸頭緒繁多，個人借款戶數多、范圍大，甚至涉及到了全村的大部分農戶。另一方面是借貸行為亂，突出為向個人的高息貸款，一般的年利率18%～36%，有的甚至高達50%，并且，“利滾利”、“驢打滾”，債務基本上2～3年翻一番。這種狀況，導致集體欠農民的不兌現，農民應上交的不上交，形成了“三角債”、“多頭債”惡性循環的債務鏈，個別地方甚至出現了債務惡性膨脹的勢頭。
（三）時日久，沉積重，成因復雜
造成村級債務包袱沉重的原因是多方面的，既有歷史性原因，又有政策性因素和管理不善的問題，主要有：
1.盲目辦企業舉債。債務較多的村大多屬于八十年代中后期，舉債興辦企業造成的。如平度大田鎮，八十年代，29個村中有22個村因興辦企業舉債，且大部分為農戶高息借款，造成目前各村債務累累。
2.扶持高效農業發展舉債。近幾年，為調整產業結構，不少地方制定政策，采取集體建棚或發放扶持資金和補貼等形式，鼓勵、扶持農民發展高效農業。如一些村規定，農民建一個大棚，集體給予2000～5000元的補貼，并免收2～3年的土地承包費。結果是農民的腰包鼓了起來，但一些集體經濟較薄弱的村卻背上了沉重的債務包袱。
3.完成稅費任務舉債。近幾年，一些地方農民拖欠集體“三提五統”現象嚴重，為完成應上繳的統籌費、農業稅、報刊費等稅費任務，一些村不得已只好借貸墊繳。據統計，全市因農戶欠交稅費，導致村集體負債1.73億元，占債務總額的5.8%.即墨市南泉鎮河頭村，近幾年為完成稅費任務負債已達75萬元。
4.非生產性建設舉債。這是近幾年村級債務增加的一個重要原因。一方面，農村的中小學撤點并校、鄉鎮衛生院改造、計劃生育一條街建設等，導致村級的非生產性建設開支增加，許多村只能依靠借債完成任務。全市村級因公益性建設形成的債務為3.57億元，占總負債額的13%；另一方面，管理費開支過大，特別是一些硬性攤派支出過大，也加重了村級債務負擔。如村級享受固定補貼和誤工補貼的人員過多，開支較大，特別是在一些人口少的村，“麻雀雖小，五臟俱全”，這一問題表現的尤為突出。此外，硬性攤派也給村級形成很大負擔。如硬性攤派的報刊、雜志過多，一般每村要訂一二十種，多的三十多種，平均費用3000～4000元，個別村竟高達1.9萬元。基層干部普遍反映，不僅要為農民減負，村級同樣也需減負。
（四）影響深，困擾大，危害嚴重
從對部分鄉鎮、村的調查情況看，不良債務問題已引起了農民群眾的強烈不滿，影響了農村經濟的發展和社會的穩定。首先，擾亂了鄉村正常的經濟秩序。特別是一些向個人高息借款較多的村，這一問題尤為嚴重。集體無力向群眾還債，群眾則以應交的稅費抵扣，年年如此，惡性循環。平度市蘭底鎮2000年有30%的村統籌費收不上來，主要原因就是村集體欠農民的錢，農民應上交的也不交。其次，削弱了基層黨組織的凝聚力和號召力。一些村被沉重的債務所累，雖然“有人辦事”，但卻“無錢辦事”，致使農民對村干部不滿，基層組織的威信下降。現實說明，這一問題在一些地方如不及時解決，任其蔓延，不僅會拖垮鄉村集體經濟組織，加重鄉村和農民負擔，而且會影響農村基層政權的鞏固。
二、對策及建議
村級債務包袱沉重問題積已時日，解決起來難度大、困難多、任務重。對此，各級黨委、政府應從維護農村改革、發展、穩定的大局出發，從落實“三個代表”重要思想的高度，充分認識化解村級不良債務的必要性和緊迫性，將其納入重要的議事日程，明確任務，落實責任，采取切實措施，把這項工作抓緊抓好，抓出成效。
（一）全面進行清理
應盡快組織對稅費改革以前村級的各種債權、債務（包括擔保形成的各種債務）進行一次全面徹底的清查，摸清村級債務狀況，核實并明確債權債務關系，為消化處理業已形成的債務，遏制不良債務的增加奠定基礎。
（二）妥善處理不良債務
從青島市各地的實踐看，清理化解村級不良債務的主要途徑有：
1.清欠還債。主要是通過集中清理清收集體債權，清償債務。對有償還能力的單位和個人所欠集體款項，在說明政策、講清道理的基礎上，綜合運用法律手段、經濟手段和行政手段，堅決予以清理回收；對經過調查核實確有經濟困難的欠款戶，通過村民大會或村民代表大會討論通過，采取減、免、緩等政策，按照程序予以妥善處理。這方面，各市區都涌現出了一些好的典型，并已取得了比較明顯的成效。
2.拍賣還債。對村集體長期閑置的資產，可通過拍賣、租賃承包等形式，盤活資產，取得的收入用于還債；對企業已關、停的，可采取拍賣等形式變現不動資產，用于抵債。
3.核銷減債。就是對債權人已撤銷或債權人已主動放棄追債要求的村級債務，要按程序及時予以核銷；對以村集體名義為企業借貸（包括名為集體企業實為個體私營企業）形成的債務，在取得債權單位的認可后，要一律劃轉給企業負責償還，企業已合并或轉制的，由接收企業負責償還。
4.降息減債。對所有向單位和個人高息借貸的款項，一律按銀行利率標準執行，有的可采取免息、停息還本的方法，以減輕高額利息負擔。
（三）制止新的不良債務發生
調查中我們發現，一些地方陳債沒有還清，新的債務又發生了，這種“年年還債，年年舉債”的狀況更是令人擔憂？熏必須下大決心，采取堅決措施。為此，青島市專門出臺了“關于化解鎮村不良債務和堅決制止發生新的鎮村債務有關問題的意見”，為制止新的不良債務發生制定政策措施。
1.今后村集體興辦尤其是貸（借）款興辦生產、經營項目必須認真做好論證分析，并經村民大會或村民代表大會討論通過。項目建設和財務情況，包括貸（借）款使用情況要及時公布，接收群眾監督。對鼓勵推廣高效農業項目，應以示范引導為主，控制和壓縮扶持性補貼的范圍和標準，絕不能盲目舉債亂鋪攤子，形成新的不良債務。
2.興辦集體公益事業必須堅持量入為出的原則，有多少錢辦多少事，沒有錢就不辦或緩辦。堅決杜絕各種形式主義的升級、達標活動。嚴格控制非生產性支出，從嚴控制村級定額補貼干部的人數和補貼標準及村級招待費開支，村干部可實行交叉兼職。
3.嚴格建立借貸款審批申報制度。凡是村集體因興辦經營項目進行借貸，必須經村民大會或村民代表大會討論通過，并報鄉（鎮）政府審批。無特殊情況，公益事業不準借貸。
4.加強監督檢查。市區和鄉鎮要加強對村級負債情況的監督檢查，對以集體名義舉債，個人從中牟利的，要令其將所得款項全部退回用于還債，并視情節輕重給予紀律處分；對挪用借貸款進行奢侈消費的，要令其將花費的費用退回用于還債，并追究直接責任人和負責人的責任。
5.切實抓好村務公開和民主管理工作。實踐表明，實行村務公開和民主管理，真正由農民群眾自己當家理財，自主決定重大經濟活動和財務事項，是化解目前村級債務，有效制止新的不良債務增加的有效措施。因此，要按照國家有關規定，進一步健全制度，落實措施，重質量、求實效，不斷提高民主理財、民主決策和村務財務公開的水平。
（四）大力發展村級集體經濟
村級不良債務形成的原因是多方面的，但最根本的還是集體經濟薄弱。“發展是硬道理”，只有不斷發展壯大集體經濟，才能提高償債能力。因此，各地應采取靈活多樣的措施，充分發揮本地資源、地理優勢，大力發展特色產業，拓寬增收渠道。要著眼于為農民提供產前、產中、產后信息、技術等各種服務，通過服務，壯大集體經濟。平度市許家村和萊西市松旺莊村通過為農民提供優質服務，每年增加集體收入都在10萬元以上，趟出了一條壯大集體經濟的成功路子。要加強集體資產管理，完善經營機制，盤活現有資產，提高經濟效益，增強償債能力。
（五）切實加強領導
清理化解村級不良債務工作，涉及面廣，政策性強，情況復雜，任務艱巨。各級必須切實加強領導，強化措施，積極穩妥，綜合治理。把清理化解村級不良債務納入今年農業和農村工作的目標管理責任制，作為考核市區黨委、政府工作實績的主要內容。市區要把這項工作作為考核鄉、村干部政績的主要內容。要把“凈資產增長率”、“債務償還率”和“欠款回收率”三項經濟指標納入村級干部工作目標管理責任制，與工資直接掛鉤。
作者單位：青島市啤酒節辦公室、青島市農業委員會（責任編輯：廣 大）
