摘要：農村人口群體劃分為失地農民、農民工、鄉鎮企業和農村民營企業職工及純農民。對他們的養老保障狀況進行分析，探討其在養老保障方面面臨的困境，并以這四類群體為基礎，設計和構建了以促進就業及提高農民自保能力為核心、以土地保障為基礎、以最低生活保障為“托底”的與城鎮相銜接的農村社會養老保障體系的基本框架，探討政府在農村社會養老保障體系建設中應肩負的責任。

　　黨的十六大以來，國家對農村社會保障給予了越來越多的關注，我國農村社會養老保障體系初步構建。目前我國仍有近60%的人口分布在農村，發展相對滯緩的農村經濟及相對脆弱的養老能力預示著：今后我國社會養老的重點和難點均應在農村。目前農村老年問題的重點和難點實際在于“養”，農村老年人“老有所養”關乎我國城鄉經濟的協調與可持續發展，關乎農村社會的安定。目前農村老年人的養老仍主要靠家庭，然而，在經濟社會轉型背景下，受生育政策和生育觀念等影響，這一傳統養老方式正面臨功能弱化及農村年輕一代贍養比持續增高的挑戰。在此，結合我國國情及經濟社會發展對農村養老保障的要求，探討與城鎮相銜接的農村養老保障體系建設。

　　一、我國農村人口的群體劃分及其養老保障狀況

　　相對于農村人口及勞動力的迅速增長而言，我國農村社會生產力水平相對低下，經濟發展相對緩慢，勞動力流動渠道不暢及轉移機制不完善，導致富余勞動力在農村和農業部門大量存在。目前農村勞動力流動轉移的方式主要有“離土不離鄉”和“離土又離鄉”兩種。“離土不離鄉”模式因轉移成本低而吸納了大量農村富余勞動力，推動了農村非農產業和小城鎮的發展。20世紀80年代以來隨著人口流動管理的逐漸“解凍”及戶籍制度的松動，“離土又離鄉”轉移模式開始盛行。20世紀90年代以來城市化和工業化進程的加快以及大量農村耕地被征用，使農村社會出現了“失地農民”這一新興群體。失地農民、農民工、鄉鎮企業和農村民營企業從業者和純農民是目前我國農村具有代表性的四大勞動者群體。

　　長期形成的城鄉二元社會經濟結構及城鄉居民在社會福利方面享有的不同待遇，使農民長期被擱置于社會保障制度之外m.土地是我國多數農民的唯一收人來源，是其生活的最后一道保障線，失去土地意味著失去生存之本，特別是對已進人或接近老年的農民來講，土地是其生存權的重要標志。20世紀90年代出現的失地農民，因就業和收人發生變化，家庭保障隨之也變得脆弱。在土地被征用后，農民盡管得到了一定補償，然而因數額有限且不具長期供給性，隨著土地補償費消費殆盡，其生活也慢慢陷于窘境。對失地農民來說，最可怕的是心理和心態失衡，是一種在失去土地這一基本保障而又無法找到其他相對穩定的收人來源時逐漸滋生的不穩定情緒。針對失地農民的境況，近年來國家和地方政府出臺了一系列政策和辦法，但目前這一群體的養老保障問題仍未得到根本解決。

　　農民工是我國社會變遷中出現的一個特殊群體，大體包括“離土不離鄉”的農民工和“離土又離鄉”的農民工兩部分。后者又可劃分為三類：一類是已“城市化”了的農民工，他們有著長期的勞動關系和相對穩定的工作崗位，有著相對固定的居所，已成為城市產業工人的一部分；第二類是季節性農民工，他們只在農閑時外出務工，農忙時返回農村；第三類是處于不斷流動中的農民工，他們居無定所，工作崗位經常變換。由于農民工文化素質普遍較低，技術技能相對落后而又難以得到及時更新，在激烈的市場競爭中隨時可能陷人“無工作、無收人、無保障”的“三無”境地。近年來國家對農民工問題給予了高度關注，一系列旨在改善農民工境況、保障農民工權益的政策和制度陸續頒布實施，農民工的工作和生活境況得到了顯著改善。然而，因目前國家仍未將農民工納人城鎮社會保障體系之中，農民工社會保障仍然是局部的和低水平的，他們仍然面臨老年后無養老保障的困境。

　　鄉鎮企業和農村民營企業連接著農村與城市、農民與非農民。在我國城鄉經濟發展中扮演著重要角色。然而，鄉鎮企業和農村民營企業從業者則是被置于我國城鎮社會養老保障體系之外的一個特殊群體。目前，國家對鄉鎮企業和農村民營企業職工的社會養老保險無統一政策規定，各地、各部門只是結合自身情況，對鄉鎮企業和民營企業職工養老保險做了一些簡單規定，但不規范，使企業無所適從。就鄉鎮企業來講，近年來通過拍賣、股份合作和股份制等產權改革，明晰了產權，然而，卻給鄉鎮企業職工養老保障帶來了新的困難；就農村民營企業而言，因大多數民營企業把企業主利益置于首位，為了賺取利潤、降低成本，大都不愿為職工繳納養老保險。近年來，在經濟全球化及我國市場化進程持續加快的大背景下，我國鄉鎮企業和民營企業也逐漸進人了不斷優化組合和升級換代的時期。在這種情況下，鄉鎮企業和農村民營企業職工的社會保障無疑成為一個需要盡快考慮并解決的重要問題，特別是這一群體的社會養老保障問題。

　　“純農民”的養老保障是我國農村社會養老保障的核心部分。純農民一般指居留在農村從事農業生產經營、以土地產出為主要收人來源的勞動者，即純粹意義上的農民。我國農村人口多，人均耕地少，加之農民收人水平普遍不高，因此，在迅速變化的市場經濟中，農民的養老保障能力相對較差。為了改善農民的生活和生產狀況，提高其自養能力，近年來國家出臺了一系列惠農政策，如減免農業稅、對農業生產給予補貼、建立農村合作醫療制度、免除農民子女的教育費等，極大地提高了農民從事農業生產的積極性，從一定程度上改善了農民的自保能力和自我發展能力。然而，因農民生活和生產的基礎條件仍然薄弱，加之這些年來與農民生產和生活密切關聯的農用物資、水電等的價格持續走高，大多數農民家庭背負的負擔依然較重，他們不愿或難以拿出余錢投保于養老保險。目前我國人均耕地面積不到0.1公頃，加之土地耕作成本持續走高以及經營、銷售的相對粗放，農民增產不增收問題仍突出。就農民而言，單純依靠有限的土地收人較難過上大病無憂、養老無慮的日子，因此，一些農民寧愿拋荒或者無償轉讓耕地也要外出務工，以獲取更好的生活境況。

　　二、建立與城鎮相銜接的農村社會養老保障體系

　　生活狀況差、經濟收人低使得廣大農村居民始終把改善生活狀境況作為家庭和個人追求的目標，相比之下，對個人養老保障的重視相對不夠。而且，隨著農村人口異質化程度增大，農村養老保障問題進一步復雜化，由此決定了現階段我國農村社會養老保障體系建設必須在充分考慮不同人口群體特征的條件下分層次進行陰。同時還要考慮農村與城鎮社會養老保障體系的未來銜接問題，并力求做到以下兩點：一是各人口群體均能實現有所積累；二是無論最終養老地在何處，都能實現老有所養。按照上述要求，構建圖一所示的以就業自保為核心、以土地保障為基礎、以政府財政為“托底”的與城鎮相銜接的農村社會養老保障體系基本構架。

　　第一，通過建立就業促進機制、改善就業質量提高農民的自我保障能力，進而建立起以受保人自我保障為核心的農村社會養老保障體系。

　　通過提高勞動者的就業能力，促進勞動者實現可持續就業，既是提高勞動者自我保障能力、實現勞動者自我發展目標的客觀要求，也是我國社會養老保障體系建設和良性發展的前提。面對老年人口迅速增長的態勢及我國相對薄弱的社會養老保障能力，要在保障經濟社會快速發展的同時，實現社會保障的可持續發展，較好地體現社會保障的“普惠性”原則，就不能按西方福利國家的社會養老保障模式來設計農村或城市的社會養老保障制度。否則，中長期內我國社會保障體系將陷人發展困境。當然，要使城鄉居民真正享受到我國經濟發展的成果，就必須兼顧個人發展與社會發展的關系，在體現以人為本原則下確保社會保障的可持續發展。

　　因此，現階段我國農村社會養老保障制度設計和體系建設應走以受保人自我保障為主、以政府財政支持為輔的道路。即是說，在促進農民就業的同時，通過建立帶有一定強制性和激勵性的農民養老保障繳費、政府財政按農民繳費額對等配比的制度，來提高農民的自我保障能力，強化農民的養老保障意識。在此思路下，對失地農民、農民工、在鄉鎮企業和農村民營企業從業的農民以及純農民，分類設計社會養老保障制度。

　　對失地農民，國家應從保障其合法權益著手，通過建立經濟補償與就業促進和社會保障相結合的保障機制，助推失地農民向城鎮和非農產業轉移。要從

　　根本上解決失地農民的生活和養老保障問題，必須把就業作為突破口，通過建立就業培訓、創業扶持和就業服務等就業促進和保障機制，來幫助他們順利實現非農化就業。同時，還應給予完全失去土地的農民以城鎮居民身份，納人城鎮居民管理體系，享有城鎮居民的一切權利。對部分失去土地的農民，則應尊重其意愿，或者納人城鎮社會養老保障體系（對部分失去土地的農民，在納入城鎮社會養老保障體系、享受城鎮居民的一切待遇和權利后，應以土地流轉或權屬轉讓形式交出其擁有的剩余土地，并獲得相應的土地出讓金），或者在給予其合理經濟補償前提下，納人農村社會養老保障體系。為保證養老金的積累性，應將土地出讓收益（包括紅利）中的一定比例注人失地農民的養老保障基金賬戶。

　　對于農民工，可以設計兩種以上方案，供有穩定崗位（有較長期的勞動雇傭關系和穩定的就業崗位）和無穩定崗位的農民工（處于經常的流動狀態）自主選擇。在設計此類制度時，政府可結合農民工就業情況進行適當分類：

　　一是對簽訂較長期勞動合同、有較穩定勞動雇傭關系、工作崗位較穩定的農民工，政府應給予其享受與城鎮居民同等權益的資格，并納人城鎮居民社會養老保障體系。

　　二是對流動性較大、未簽訂較長期勞動合同、未建立長期雇傭關系的農民工，國家可設計并出臺基本養老保障制度，尤其要建立能在全國通行、通兌的農民工個人養老保險賬戶系統，個人賬戶所形成的養老金積累額由當地勞動保障部門委托銀行管理，所得收益歸農民工個人所有，并允許中途斷保的農民工續保，從根本上解決農民工流動性大、不能連續繳費的問題。

　　對具有農民身份、長期從業于鄉鎮企業或農村民營企業的勞動者，社會養老保障制度的構建可從各地實際出發，在綜合考慮企業和從業者經濟承受能力及土地使用權是否收回等問題情況下，設計不同的社會養老保障方案：

　　一是對那些參加基本養老保障時間較短的鄉鎮和農村民營企業職工，如果參保人仍處在法定勞動年齡內，其土地使用權回收與否可由參保人自己決定。

　　二是對參加基本養老保障時間較長的鄉鎮和農村民營企業的農村勞動者，可在自愿原則下將其納人城鎮養老保障體系之中，享受與城鎮居民等同的一切待遇。對納入城鎮養老保障體系的鄉鎮和農村民營企業職工，其原有土地應予收回，并將回收土地的部分經濟收益補充到受保人養老基金賬戶之中。

　　三是對“村中城”企業（指城市在農村投資建廠的企業），應按照“誰征地，誰負責”原則，為那些被征地農民提供就業培訓及合適的就業崗位，并在自愿原則下視情況納人城鎮或農村社會養老保障體系，進行歸口統一管理。

　　對于純農民，可通過以下兩種辦法來實現其養老保障：

　　一是采取以勞務換保障辦法。隨著農村社區的不斷發展，農村社區養老社會服務問題已經或正在提上議事日程，農村老年人養老服務需求的不斷增加，為農民在農村服務行業就業開辟了新的道路。特別是高齡老人和生活自理能力退化或基本喪失的農村老人，生活照料和精神慰藉的有無和優劣，直接關系著老年人的生活質量及其家庭關系的和諧，由此也為純農民提供了獲取額外收人的機會。通過將他們參與農村養老服務的所得，部分地轉化為其個人養老保障金。同時國家給予一定比例的補貼，既能激發他們參與農村老年人照料的積極性，也能從一定程度上解決農村老人缺乏照料的問題，并保障純農民養老保險賬戶的及時積累，促進農村養老保障良性運行。

　　二是采取農產品換保障的辦法。糧食等農產品是農民的最基本產出，在我國農產品商品化率和農村經濟市場化程度普遍不高的條件下，通過直接以糧食等農產品來抵繳養老保障費，有助于將農產品這一潛在社會保障資源轉化為現實的社會保障資源，以滿足農民對現金和社會保障的雙重渴求。同時也是對糧食主產區和純農戶的一種有效保護與支持。因此，通過以糧食等農產品換保障的方法來建構農村社會養老保障制度，符合純農民的特點和需要。

　　第二，以土地流轉為媒介，以推動農業規模化經營為方向，以促進非農就業為接點，建構與城鎮相銜接的農村社會養老保障體系。

　　在我國，國家和農民集體對土地的絕對占有權是確保土地在社會養老保障體系中發揮作用的基本前提，也是土地有效流轉、保證以土地收益來換取必要養老保障的重要法律基礎，而土地使用權和收益獲取權的部分乃至全部流轉，則是農民身份轉變及實現農村與城鎮社會養老保障體系有效銜接的紐帶。從資源配置角度看，勞動力與不同類別生產資料的長期配置與牢固結合造就了不同生產方式下的勞動者群體，農民工及鄉鎮企業或農村民營企業的農村勞動者則因其勞動力與耕地等生產資料發生了部分或全部分離而成為不同于純農民的勞動者群體。他們的生產方式及獲取經濟收人的途徑發生了變化，經營耕地已不再是其主要或唯一謀生手段，耕地對其生存和發展的保障功能已經弱化甚至消失，他們的生產方式和生活方式呈現出一定的非農化和城市化特征。因此，在構建與城鎮相銜接的農村社會養老保障體系時應特別注意不同群體的特征及其與土地關系的上述變化。

　　在構建與城鎮相銜接的農村社會養老保障體系過程中，應重視兩方面：

　　一是如何將農村勞動者的非農就業與社會養老保障體系建設有機結合起來，有效發揮非農就業對農村與城鎮社會養老保障的連接或紐帶作用。

　　二是如何將農民參與社會養老保障與土地及其權屬變更緊密聯系起來，充分發揮土地的養老保障功能，借助土地權屬變更或流轉將農村與城鎮社會養老保障有效銜接起來。

　　科學、合理地引導和幫助農民特別是處于冗余或閑置狀態的農村勞動者向非農產業轉移就業，既是社會生產力發展及推進城市化的需要，也可幫助他們逐漸擺脫對耕地的過分依賴，改善其收人來源過分單一問題，既有助于其生產方式和生活方式及自我保障意識的轉變，也有助于耕地的有效整合與集中連片開發，促進耕地由分散經營向規模化經營轉變，提高農業的現代化和產業化水平及其經營效率。在此過程中，對于非農化程度較高、依靠非農業收人既可維持基本生產和生活需要的農村勞動者及其家庭，可通過以土地換權益、換保障的辦法，一方面將其納人城鎮居民管理體系，給予與城鎮居民同等的權利；另一方面，在回收其土地主要是耕地使用權和收益獲取權的同時，通過將土地按類別、等級及近期用途（一般應限定在5年內）進行動態評估和科學作價（動態評價時限應限定在20-30年間），實現土地權屬的貨幣化轉移，并將土地收益的一部分直接補充到土地出讓者養老和醫療賬戶中去，以彌補個人養老保障繳費的虧欠和不足。對非農化程度不高、依靠非農業收人尚難維持基本生產和生活需要的農村勞動者及其家庭，國家應本著自愿和利民的原則，或者歸口于城鎮居民，納人城鎮社會養老保障體系，或者歸口于農村居民，納人農村社會養老保障體系。對于純農民，則應以耕地及其農產品以及他們所提供的集體和社會性勞務為基礎，借助市場機制，通過將農產品和勞務按市場價格作價來換保障的方式充實其養老基金賬戶，在激發農民對自有耕地加強經營與管理的同時，有效引導農民積極參與社會養老保障。

　　第三，建立以政府財政為主要資金來源的農村最低生活保障制度，充分發揮政府在農村社會保障中的“托底”作用。

　　農村社會養老保障體系是一個涉及制度安排、保障基金供給和養老社會服務供給等多方面內容的系統，在這個系統中，政府扮演著極其重要的角色，它是建設、管理、維護、支撐并確保農村社會養老保障制度和體系有效運作的主導力量。就政府在農村社會養老保障中的責任而言，政府不僅應肩負起引導和幫助農村勞動者實現就業、以達成自保目標的責任，而且還應肩負起通過制度、政策以及財政支持來保障農民生存和基本生活權利的責任。有必要盡快建立起以政府財政撥款為主、以社會捐助等其他籌資形式為輔的農村最低生活保障制度網，以配合農村社會養老保障體系建設。農村最低生活保障標準的確立應結合不同時期的社會經濟發展水平，在國家確立最低生活保障標準前提下，由各地區根據當地情況來設計適合本地區農村基本生存需要的最低生活保障標準（地方保障標準不能低于國家保障標準）。

　　第四，從適應各地區社會生產力和經濟發展水平著眼，建立基于國家社會養老保障框架的、適合各地區社會生產力和經濟發展水平的農村養老保障繳費標準和保障標準。

　　我國地域遼闊，地區之間、城鄉之間的社會生產力水平和經濟發展水平相差較大，在建立農村養老保障體系時，應允許各地區在國家規定的基本養老保障框架內因地制宜地確定適合本地區的養老保障繳費標準和保障標準岡，以體現社會養老保障的個性化和差異化特征。

　　第五，盡快出臺《社會保障法），以保證農村社會養老保障有法可依、有法必依。

　　為確保農村社會養老保障工作的有序、有力開展和推進，國家必須加快社會保障的立法工作，盡快出臺具有廣泛適用性和先進指導性的《社會保障法》及其實施細則，對包括農村社會養老保障在內的有關問題進行具體規定。充分體現社會保障的強制性特征。