摘要：工商行政管理效能是指工商行政管理部門在實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，實(shí)現(xiàn)的工商行政管理目標(biāo)的程度。其衡量指標(biāo)包括質(zhì)量、數(shù)量、費(fèi)用和時(shí)效四個(gè)方面。當(dāng)前，工商行政管理部門的效能建設(shè)面臨著文化、法制、體制、干部隊(duì)伍和社會(huì)環(huán)境五大困境，這五個(gè)方面從外部和內(nèi)部制約了工商行政管理效能的提升。針對(duì)目前工商行政管理效能建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，提升工商行政管理效能應(yīng)從效果、效率、效益相統(tǒng)一的角度，充分發(fā)揮工商行政管理各要素、各環(huán)節(jié)的作用。一是以文化建設(shè)為先導(dǎo)，樹立效能觀念；二是以隊(duì)伍建設(shè)為基礎(chǔ)，重塑效能主體；三是以體制創(chuàng)新為節(jié)點(diǎn)，破除效能障礙：四是以機(jī)制創(chuàng)新為支撐，創(chuàng)新效能載體；五是以培育公民社會(huì)為核心，營(yíng)造效能環(huán)境。

　　關(guān)鍵詞：工商行政效能；現(xiàn)實(shí)；困境；路徑選擇

　　行政效能（Administrative Effectiveness）作為行政管理和現(xiàn)代政府能力的體現(xiàn)，是行政學(xué)理論研究的一項(xiàng)重要課題，也是行政管理實(shí)踐的一個(gè)重要目標(biāo)。加強(qiáng)行政效能建設(shè)，有利于提高政府的執(zhí)政能力，有利于實(shí)現(xiàn)政府的行政目標(biāo)，一直是各級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)。工商部門作為市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府職能部門，處于執(zhí)法監(jiān)管的第一線，其行政效能狀況關(guān)系著政府的形象，關(guān)系著政府行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。目前，工商行政管理效能建設(shè)在各級(jí)工商部門中得到了廣泛的關(guān)注，但同時(shí)也面臨著許多困境。厘清當(dāng)前工商效能建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，探析工商效能建設(shè)的路徑，是有效提升工商部門行政效能的關(guān)鍵任務(wù)之一。

　　一、工商行政管理效能的內(nèi)涵及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

　　（一）工商行政管理效能的內(nèi)涵

　　結(jié)合工商行政管理活動(dòng)的具體特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，所謂工商行政管理效能是指工商行政管理部門在實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，消耗人、財(cái)、物等行政資源，實(shí)現(xiàn)工商行政管理目標(biāo)的程度。這里包含了三方面的含義：

　　1.工商行政管理效能是工商部門在履行工商行政管理職責(zé)，從事工商行政管理活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的行政效能。這就把工商行政管理效能界定在外部監(jiān)管和行政執(zhí)法范圍內(nèi)，排除了內(nèi)部管理等其他活動(dòng)。

　　2.工商行政管理效能即指工商行政管理工作的有效性，工商行政管理活動(dòng)必須實(shí)現(xiàn)一定的工商行政管理目標(biāo)，背離了工商行政管理目標(biāo)，“效能”一詞就無(wú)從談起。

　　3.工商行政管理效能是行政產(chǎn)出與行政投入之間的比率關(guān)系，當(dāng)行政目標(biāo)正確時(shí)，投入越少，產(chǎn)出越多，則效能越高；反之，則效能越低。所謂提高工商行政管理效能，就是要以最小的人財(cái)物投入實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)秩序的最優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大化，即要以最小的投入最好地實(shí)現(xiàn)工商行政管理目標(biāo)。

　　（二）工商行政管理效能的評(píng)價(jià)指標(biāo)

　　建立科學(xué)合理的工商行政管理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是工商行政管理效能建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，衡量工商行政管理效能的指標(biāo)主要有：

　　1.質(zhì)量指標(biāo)。如上所述，工商行政管理效能是量與質(zhì)的統(tǒng)一體，凡不符合質(zhì)量要求的工商行政管理結(jié)果都不能稱之為“效能”。因此，考察工商行政管理效能首先有一個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量指標(biāo)是衡量工商行政管理效能的首要和最為重要的指標(biāo)。所謂工商行政管理效能的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就是指工商行政管理工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即其結(jié)果是否符合法律的、政策的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的要求，具體包括：①是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求；②是否有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；③是否有利于促進(jìn)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展；④是否符合人民群眾對(duì)消費(fèi)安全的要求等等。

　　2.數(shù)量指標(biāo)。所謂衡量工商行政管理效能的數(shù)量指標(biāo)，是指一定條件下所完成的工商行政管理工作量，也就是前面所說(shuō)的行政產(chǎn)出。數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)是衡量工商行政管理效能的重要指標(biāo)，它可以用一系列的數(shù)據(jù)來(lái)表示，如：市場(chǎng)主體的增長(zhǎng)率、違法行為的查處率、市場(chǎng)巡查量、消費(fèi)調(diào)解率、無(wú)照經(jīng)營(yíng)率等等。需要強(qiáng)調(diào)的是，違法行為查處率等系列數(shù)據(jù)指標(biāo)必須是在確定工商行政管理質(zhì)量指標(biāo)的前提下才有意義，背離了工商行政管理的質(zhì)量要求，這些數(shù)據(jù)指標(biāo)不僅毫無(wú)意義可言，甚至還有可能走向效能的反面。

　　3.費(fèi)用指標(biāo)。所謂衡量工商行政管理效能的費(fèi)用指標(biāo)，是指完成一定工商行政管理工作量所消耗的人、財(cái)、物的總和，也就是行政投入量。人力的消耗表現(xiàn)為工資的支付量，物力的消耗表現(xiàn)為行政設(shè)備等物質(zhì)條件的使用量，財(cái)力的消耗表現(xiàn)為行政費(fèi)用的投入量（也包括人力、物力的費(fèi)用支付）。根據(jù)公式表示，在完成工作量相同的情況下，行政費(fèi)用消耗越少，則工商行政管理效能越高。因此，費(fèi)用指標(biāo)和數(shù)量指標(biāo)具有同等重要的意義，提高工商行政管理效能也是降低行政費(fèi)用的過(guò)程。

　　4.時(shí)效指標(biāo)。所謂衡量工商行政管理效能的時(shí)效指標(biāo)，是指完成一定工商行政管理工作量所需要的時(shí)間數(shù)量。行政效能最終可以用時(shí)間效率表示，以最短時(shí)間完成工商行政管理目標(biāo)的，則工商行政管理效能高；反之，則工商行政管理效能低。在目前工商部門中，辦事拖拉、互相推諉等現(xiàn)象屢見不鮮。因此。把時(shí)效指標(biāo)作為衡量工商行政管理效能的一個(gè)重要指標(biāo)。對(duì)工商行政管理效能建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　二、工商行政管理效能建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

　　工商行政管理效能的提升表現(xiàn)為工商行政管理工作質(zhì)量和數(shù)量的提高，以及費(fèi)用和時(shí)間的降低。由于體制、文化、環(huán)境等多方面因素的制約，目前工商行政管理效能建設(shè)面臨著五大現(xiàn)實(shí)困境。

　　（一）效能文化缺失是工商行政管理效能建設(shè)的文化困境

　　工商行政管理效能建設(shè)首先是管理理念的創(chuàng)新和突破，倡導(dǎo)的是以“公民本位”為基點(diǎn)的新型行政文化。但由于受傳統(tǒng)“政府本位”、“官本位”等統(tǒng)治行政和管制行政觀念的影響，工商行政管理效能建設(shè)的文化環(huán)境難以形成，成了制約工商行政管理效能建設(shè)的文化瓶頸。“官本位”思想源于我國(guó)儒家傳統(tǒng)文化。而“政府本位”、“部門本位”思想則源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的初期，對(duì)工商行政管理部門效能建設(shè)的影響更為深刻。在工商行政管理部門恢復(fù)初期，工商部門作為行政審批和行政執(zhí)法的政府職能部門，在有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范尚不健全的情況下，掌握著重要的社會(huì)資源，并且可以用手中的權(quán)力強(qiáng)制性地分配和處論文聯(lián)盟HTTp://www.LWlm.cOm罰，從而使這種“政府本位”、“部門本位”的思想深栽于工商部門之中，甚至影響至今。在這種觀念的影響下，部分工商部門及工商干部就易出現(xiàn)行政不作為、行政亂作為、行政慢作為等與效能建設(shè)要求相違的行為。

　　（二）法律法規(guī)不完善是工商行政管理效能建設(shè)的法制困境

　　工商行政法律法規(guī)是工商部門履行市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法職能的重要保障。改革開放以來(lái)，盡管我們加快了市場(chǎng)法制建設(shè)的步伐，工商行政管理法律體系框架基本形成，但是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求還有一定距離，法律體系仍不健全，有的可操作性不強(qiáng)，進(jìn)而造成執(zhí)法效果不佳，沒有體現(xiàn)法律的公正、公平原則，在一定程度上制約了工商職責(zé)的履行，是影響工商行政管理效能建設(shè)的又一個(gè)重要原因。面對(duì)新的市場(chǎng)監(jiān)管難點(diǎn)、熱點(diǎn)以及盲點(diǎn)，工商法律規(guī)定還不完善，法制化的程度、制度與制度之間的配套以及銜接還有待加強(qiáng)。這些都在一定程度上影響了工商行政管理效能的提升。

　　（三）管理體制制約是工商行政管理效能建設(shè)的體制困境

　　工商行政管理體制對(duì)工商行政管理效能建設(shè)有著十分重要的意義，設(shè)置合理，則工商行政管理效能就高；反之，則易出現(xiàn)推諉、內(nèi)耗等現(xiàn)象，必然造成工商行政管理效能低下。從工商部門外部的管理體制看，省級(jí)以下工商行政管理部門實(shí)行的是垂直管理，業(yè)務(wù)和干部由上級(jí)工商部門管理，而財(cái)政仍由地方政府統(tǒng)一調(diào)配。由于工商部門的行政執(zhí)法與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在某些方面存在著沖突，在雙重管理體制中受雙重制約，難以按“三定”方案賦予工商部門的職責(zé)切實(shí)承擔(dān)起市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的責(zé)任，工商行政管理效能不可避免地受到影響。從工商部門內(nèi)部的管理體制看，現(xiàn)行的工商行政管理職能結(jié)構(gòu)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“六管一打”時(shí)期，“市場(chǎng)”、“合同”、“商標(biāo)”、“廣告”等以市場(chǎng)要素配置的職能之間相互割離、交叉、重疊，在一定程度上制約了工商行政管理效能的提升。

　　（四）干部素質(zhì)不高是工商行政管理效能建設(shè)的內(nèi)源困境

　　工商干部是工商行政管理的主體，是提升工商行政管理效能的關(guān)鍵。近年來(lái)，各級(jí)工商部門采取了多種措施不斷提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，逐步實(shí)現(xiàn)了干部隊(duì)伍的年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化。但不可否認(rèn)，目前工商干部的整體素質(zhì)離效能建設(shè)的要求仍有一定的差距，方法上失當(dāng)、工作中失效現(xiàn)象仍有存在。具體表現(xiàn)為：一是適應(yīng)市場(chǎng)監(jiān)管需要的知識(shí)化程度有待提高。面對(duì)市場(chǎng)主體多元化、市場(chǎng)行為多樣化、流通形式現(xiàn)代化的新局勢(shì)，工商干部明顯表現(xiàn)為能力不足，市場(chǎng)監(jiān)管出現(xiàn)滯后現(xiàn)象。二是適應(yīng)新職能需要的專業(yè)化程度有待加強(qiáng)。流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管是新法律法規(guī)和新“三定”方案賦予工商部門的職責(zé)，但在這些方面工商部門缺乏相應(yīng)的專業(yè)人員和專業(yè)知識(shí)，無(wú)法較好地承擔(dān)起監(jiān)管職責(zé)。三是適應(yīng)民主政治需要的現(xiàn)代行政能力有待提高。公民民主法制意識(shí)不斷提高，而工商干部依法行政、民主行政能力相對(duì)不足，造成工商執(zhí)法監(jiān)管矛盾突出。

　　（五）公民社會(huì)不成熟是工商行政管理效能建設(shè)的社會(huì)困境

　　工商行政管理效能建設(shè)必須符合社會(huì)公眾的需求，強(qiáng)調(diào)的是行政效能主客體的互動(dòng)性，在要求工商行政管理部門主動(dòng)和有效行政的同時(shí)，也要求公民社會(huì)的參與和監(jiān)督。但由于目前公民社會(huì)尚不成熟，公民對(duì)工商部門效能建設(shè)的關(guān)注度不高、主體意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)工商行政管理的決策缺乏回應(yīng)，對(duì)工商行政管理的行為缺乏監(jiān)督，使工商行政管理效能建設(shè)因欠缺社會(huì)基礎(chǔ)而得不到有效延伸。成為制約工商行政管理效能建設(shè)的又一大瓶頸。

　　三、工商行政管理效能建設(shè)的路徑選擇

　　工商行政管理效能建設(shè)要從效果、效率、效益相統(tǒng)一的角度，充分發(fā)揮工商行政管理各要素、各環(huán)節(jié)的作用。

　　（一）以文化建設(shè)為先導(dǎo)，樹立效能觀念

　　思想觀念對(duì)人的行為有著重要的指導(dǎo)作用。工商行政管理人員只有具備了效能觀念，才能在日常工作中貫徹效能原則，采取效能措施，提高行政效能。工商部門要摒棄長(zhǎng)期以來(lái)形成的“官本位”、“政府本位”、“部門本位”思想，從觀念上實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，緊緊圍繞人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益來(lái)實(shí)施工商行政管理。做到執(zhí)政為民，掌權(quán)為民。二是要從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，正確好監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系，把監(jiān)督、管理職能寓于服務(wù)之中，著力打造服務(wù)型政府。三是從“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變，牢記權(quán)為民所授，積極回應(yīng)市場(chǎng)監(jiān)管需求，認(rèn)真履行市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)，保障市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)行。

　　（二）以隊(duì)伍建設(shè)為基礎(chǔ)，重塑效能主體

　　工商行政管理的主體是人，提高工商部門的行政效能，關(guān)鍵在于提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)。建立一支高效能的工商干部隊(duì)伍不僅是提升工商行政管理效能的必要保證，也是工商行政管理效能建設(shè)的重要內(nèi)容。要加強(qiáng)干部培訓(xùn)，制訂培訓(xùn)計(jì)劃，提出培訓(xùn)的要求和具體內(nèi)容。強(qiáng)調(diào)專業(yè)化與綜合化的結(jié)合，突出專業(yè)化，以培養(yǎng)出對(duì)工商核心業(yè)務(wù)深入理解的工作骨干；要制定科學(xué)的人事管理制度，注重加強(qiáng)思想政治工作，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)工商行政管理人員的積極性，鼓勵(lì)干部充分發(fā)揮自己的特長(zhǎng)和作用，提高工商行政管理效能；要完善行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)組織和個(gè)人，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)監(jiān)督，以制度保證行政效能的提升。

　　（三）以體制轉(zhuǎn)型為節(jié)點(diǎn)，破除效能障礙

　　工商行政管理體制設(shè)置是否合理，是影響工商部門行政效能的組織因素。改革工商行政管理體制內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，是提高組織信息有效性、實(shí)現(xiàn)組織資源優(yōu)化和重塑組織權(quán)威結(jié)構(gòu)的重要舉措，對(duì)提升工商部門的行政效能具有重要意義。工商行政管理體制轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是建立一個(gè)以治理市場(chǎng)秩序?yàn)橹行模�以市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)需求為取向，各職能之間相互聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一，各層級(jí)之間相互協(xié)調(diào)、政令暢通的行政管理體系。要合理劃分各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)限，下放監(jiān)督檢查權(quán)，強(qiáng)化基層的監(jiān)管執(zhí)法職能；要本著“精簡(jiǎn)、效能”的原則，圍繞注冊(cè)登記管理、監(jiān)督管理與行政執(zhí)法、行政服務(wù)三方面的職能，按統(tǒng)一設(shè)置、相應(yīng)對(duì)口、同類合并、因地制宜的要求，進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整：要以信息化為支撐再造各項(xiàng)工作流程，對(duì)企業(yè)注冊(cè)登記流程、消費(fèi)維權(quán)調(diào)解流程、案件查處等各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新排列和整合。

　　（四）以機(jī)制創(chuàng)新為支撐，創(chuàng)新效能載體

　　效能是成本——收益的比例關(guān)系，提升行政效能是提高行政產(chǎn)出，同時(shí)也是降低行政成本的過(guò)程。創(chuàng)新工商行政管理機(jī)制，有利于以最小的時(shí)間、費(fèi)用投入獲取最大的產(chǎn)出，是工商行政管理效能建設(shè)的前提條件。要以責(zé)任區(qū)監(jiān)管為基礎(chǔ)、信息技術(shù)為支撐、行政指導(dǎo)為手段，創(chuàng)新執(zhí)法手段、服務(wù)舉措、消費(fèi)途徑，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變、服務(wù)形式的創(chuàng)新、消保模式的提升，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)型、處罰型、管制型向規(guī)則型、法制型、服務(wù)型工商轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到提升工商行政管理效能的目標(biāo)。

　　（五）以培育公民社會(huì)為核心，營(yíng)造效能環(huán)境

　　社會(huì)組織和公眾既是管理對(duì)象，同時(shí)又是服務(wù)對(duì)象，社會(huì)組織和公眾的意愿要求是政府行政的出發(fā)點(diǎn)，是政府行政環(huán)繞運(yùn)行的中心。因此，工商行政管理效能建設(shè)必然要求社會(huì)公眾的參與和互動(dòng)。沒有成熟的公民社會(huì)，就沒有良好的社會(huì)回應(yīng)，工商效能建設(shè)就有可能因?yàn)槿狈α己玫纳鐣?huì)基礎(chǔ)而得不到有效延伸。培育成熟的公民社會(huì)包括三方面內(nèi)容：一是培育成熟的市場(chǎng)主體。要求工商部門從微觀市場(chǎng)管理中跳脫出來(lái)，向高層次、綜合性的市場(chǎng)監(jiān)管演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“無(wú)限政府”向“有效政府”的轉(zhuǎn)變。二是培育成熟的第三部門。第三部門是指政府之外的所有民間組織和民間關(guān)系的總和。建設(shè)高效能的工商行政管理部門要求工商部門轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的協(xié)作生產(chǎn)，引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)和第三部門的作用。三是培育成熟的公民主體。效能政府是公民主導(dǎo)政府，公民參與是工商部門效能建設(shè)的內(nèi)在要求。要構(gòu)建立體交叉的監(jiān)督體系和多元主體的績(jī)效評(píng)估體系來(lái)保證公民的有效參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和規(guī)范。

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