摘要：為保持國民經濟穩定增長、調動地方政府積極性、緩解中央財政壓力、有效落實積極財政政策，應當適時賦予地方政府發債權。但是，如何在發揮地方政府債券最大效益的同時，正確認識發行地方政府債券可能存在的風險和及時采取有效的風險防范措施，是我們必需要考慮的重要問題。

　　關鍵詞：地方政府；債券；風險防范

　　2009年2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報。財政部3月17日表示，我國將首次在全國范圍內發行地方政府債券。這次發行的地方政府債券是指經國務院批準同意，以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體，由財政部代理發行并代辦還本付息和支付發行費的可流通記賬式債券。債券期限為3年，利息按年支付，利率通過市場化招標確定。雖然目前由財政部“代發”的地方政府債券從某種程度上來說，還不是完整意義上的地方政府債券，但這意味著地方政府第一次在政治和法律層面獲得了一個責任主體“舉債”的權利，這對地方公債的發展和完善有著深遠的意義。此次中央代發地方債不僅僅是為地方提供資金配套的一個臨時性措施，更多的是一個地方政府財權、事權匹配改革積極的信號。

　　地方政府債券，就是以地方政府為主體發行的債券，通常可分為一般責任債券和收益債券兩大類。一般責任債券是以地方政府征稅能力為擔保發行的公債；收益債券是以政府資助項目的收益為擔保而發行的公債。地方政府債券一般具有信用較好、融資成本低的特點。適時開放地方政府發債的限制，既是在經濟起飛階段發揮地方政府積極作用的必要舉措，也是為地方財政資金提供必要的補充渠道，緩解當前地方政府在推進地方基礎設施等公共產品提供資金方而壓力的重要手段。在當前經濟發展嚴峻的背景下，抓緊時間推動地方政府發債，也是理順中央政府財權與事權分配格局，深化財政管理體制改革，強化預算硬約束的戰略舉措。然而地方政府債券的發行也存在一定風險，必須采取適當措施防范風險。地方政府債券發行風險的預防和控制，不僅是使地方政府債券能夠順利發行的必要條件，也是其能高效使用的基本保證。

　　1 發行地方政府債券的風險

　　1.1 信用風險

　　信用風險是指公債發行主體不履行還本付息義務的風險。國債一般被稱為“金邊債券”，其發行主體是中央政府，是以政府的信譽作為保證的，因而國債基本上是沒有信用風險的。而地方政府發行的債券被稱為“銀邊證券”，其發行主體主體一般為地方政府，其信用度也很高，一般不會出現無人購買的現象，但地方政府債券同公司債券一樣也存在著一定程度上信用風險。世界經濟形勢變化、國家宏觀政策調整、決策人員知識結構缺陷和經驗不足都可能導致決策失敗。因此即使地方政府在發債前進行了科學的可行性論證，對風險有充分的認識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風險。地方財政收人不足是地方政府發行債券的重要原因之一，以這樣的財政收人擔保地方政府債券的償還，本身就是存在風險的。目前我國地方政府沒有根據本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權力，也就不能通過調整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩定性。地方政府以不穩定的財源擔保債券發行，給債券的償還帶來了風險。

　　1.2 宏觀調控風險

　　主要是指由于地方政府債券的管理及其相關政策的不當對國民經濟穩定運行所造成的不確定性影響。從具體表現來看，地方政府債券的主要風險有：(1)地方政府債券的擠出效應。政府通過大規模發行地方政府債券向社會借款，導致政府在資金需求上和民間進行競爭，產生擠出效應。(2)地方政府債券的貨幣化可能引發通貨膨脹效應。地方債的發行意味著投資規模的擴大，投資規模的擴大加速了資金流動，貨幣流動性的提升和增大貨幣發行量一樣，都會導致通貨膨脹。(3)地方政府債券的發行導致市場利率的上升和投資的減少。發行地方政府債券，使整個經濟產出增加，抬高金融市場的利率，從而提高企業的生產升本，相對降低了企業投資收益率。于是企業的投資意愿受到抑制，導致投資規模縮減，使資本出于一種較低的均衡水平，總需求量下降。

　　1.3 道德風險

　　在目前地方長官任命制的背景下，很多官員的任期都像走馬燈一樣，而且一些新官上任都要燒“三把火”。地方政府負責人有可能為了滿足自己任期內政績的需要，大搞政績和形象工程，即在短期之內獲取政績。而將還款責任延續給后人，而且很有可能會出現為了短期效益而損害長遠利益，通過盲目的GDP擴張，來提前攫取社會資源和經濟增長的后勁，制造一大堆腐敗工程。

　　2 地方政府債券風險防范機制構建

　　(1)嚴格控制發債規模。地方政府發債的規模必須納入舉債規模的整體預算和國家整體投資規模中，國家總體的舉債總量需要由中央政府做決定。同時地方政府債券的審批權應屬于中央政府。建議成立地方政府債券審核委員會，作為地方政府發債的審核機構。這樣會避免各地區“各自為債”可能帶來債務總規模過大的風險。

　　(2)加強地方政府債券資金使用管理。地方政府債券不是解救債務危機的靈丹妙藥。通過發行債券的方式進行融資可以解決緩解地方政府一時的財務壓力，但是借錢消費可能引發跨代融資的道德風險問題。我國許多地方政府多處于財政赤字狀態，從根本上缺乏大規模推動基礎設施項目建設的資金支持能力。現階段地方發債后募集的資金，應將用于中央財政投資地方項目的配套工程，以及民生項目。提供配套資金，靠投資拉動內需。

　　(3)建立科學的地方官員的考核標準和健全的監督體制。地方有權發行債券以后。為了保障地方政府債券的安全行，必須進一步深化行政體制改革，建立嚴格科學的官員任期考核制度，認真核實地方政府官員任期內的債務情況，以防止道德風險的發生。同時財政部門要及時、準確地掌握政府性負債建設項目貸款及配套資金等的使用情況，通過有關部門加強稽核檢查，實行過程控制，嚴防項目舉債突破計劃規模。

　　(4)加強績效評價。政府性負債建設項目完成后，財政等部門要對項目的社會經濟效益、功能作用以及負債的償還能力等進行全面的績效評價。強化政府性投融資機構對財務的監督，切實規范內部運作機制。引入獨立機構對地方政府及其債券產品進行跟蹤評級。

　　(5)建立完善的地方債信息披露制度。地方政府債券信息的披露是各項債務管理工作的基礎，實踐證明，信息披露越薄弱，起造成的損失會越大。雖然信息公開披露可能給地方政府者帶來一定的外在壓力，但從長遠來看，他卻可以幫助政府的決策者避免風險的發生。地方政府債券信息披露制度對地方政府債券的安全運行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發債行為，還為中央政府進行宏觀調控，廣大進行人民監督提供了前提。發行公開原則是政府發行債券所遵循的基本準則之一，建立完善的地方宅信息披露制度使能使投資者及時了解地方政府債券風險大小，激勵他們加強對資金使用的監督。

　　(6)建立完善地方政府債券市場的外部環境。發達的資本市場和貨幣市場是一個規范的公債市場不可或缺的外部環境。所以應大力發展資本市場和貨幣市場建設：首先要加強地方政府債券發行市場和流通市場的建設；其次要發展市場中介機構，使其為地方公債的發行、承銷、流通等提供全方位的服務，平且能夠對地方政府債券進行有效的市場約束和監督；最后，為了提高發債的信譽度，轉移地方政府發行債券的風險，可以考慮由保險公司進行擔保或其他的方式防范風險。