20世紀80年代初開始，我國政府試圖通過強制性制度變遷方式在農村領域建立一個廣泛而完善的金融體系，以實現城鄉金融統籌。但實踐證明，這一制度變遷并未根本實現預期目的。目前，我國城鄉金融統籌仍面臨多方面的制度抑制。因此，必須進一步推進制度創新，才能根本實現城鄉金融統籌。

　　關鍵詞：城鄉金融統籌；制度抑制；對策

　　城鄉金融分割是任何發展中國家皆有的經濟現象，即使是在完成了農村工業化與城市化進程的發達國家，這一現象也會在特定范圍內長期存在。但是，發達國家的經驗表明，城鄉金融分割伴隨經濟市場化進程有著向城鄉金融統籌轉型的必然趨勢。由此，發展中國家可通過金融深化加快實現城鄉金融協調發展，進而促進農村金融的有效增長，并最終達到促進農村經濟增長和發展的目的。然而，在中國經濟市場化進程中，由于農村領域長期脆弱的經濟基礎，導致市場機制作用受阻，城鄉金融統籌的制度變遷效應相對有限。對于中國農村而言，不僅外部金融資源規模小、配置效率低下，同時自身的金融積累能力也十分有限，且面臨日益嚴重的金融資源外流。在這種情況下，如果任其持續下去必將威脅和影響到整個國民經濟的持續、穩定、協調發展。因此，加快推進城鄉金融統籌應成為市場經濟條件下，保持農村經濟社會持續協調發展的戰略性路徑選擇。

　　一、城鄉金融統籌的內涵解析

　　城鄉金融統籌是指按照金融效率原則，通過有效宏觀金融調控，完善金融體系、深化金融改革，促進城鄉金融互動融合，實現城鄉金融均衡和可持續協調發展。城鄉金融統籌是城鄉經濟社會統籌的重要基礎，表現為以下四個相互聯系相互制約的方面：

　　城鄉金融服務均等化。雖然我國農村金融獲得了巨大發展，但較之城市金融而言仍嚴重滯后。從目前情況看，城鄉金融發展的基本問題是農村金融供給短缺，有限金融機構分工過于嚴格且服務功能單一并不斷趨于弱化，農村資金需求得不到基本滿足，導致農村民營經濟、中小企業、廣大農戶正越來越失去正規金融服務的主渠道。因此，盡快提升農村基本金融服務，積極推進城鄉金融服務均等化，不僅體現了城鄉金融統籌的內在要求，也是新階段扎實推進社會主義新農村建設的重點所在。

　　城鄉金融結構一體化。金融發展在其本質上表現為金融結構變化，而金融結構變化又主要表現為金融規模調整、金融工具創新和金融機構擴張。金融結構與經濟增長之間具有正相關性，表現為金融相關比率(FIR)的不斷提高和持續性金融深化(M2／GDP)。就我國金融經濟發展而言，自改革開放以來的金融相關比率和金融深化指標，均顯示了一定的增高趨勢，但仍存在顯著二元性，城鄉金融結構表現為不同的分工格局，且城鄉金融之間形成相對確定的運營定位與職能導向。盡管這一運行機制具有我國轉型期的經濟背景，但其整體運行卻陷入某種“低效率均衡”。實際上，在我國農村領域，盡管已建立了包括商業性金融、政策性金融、合作金融和各類新型金融在內的廣泛體系，但它們之間并未能建立起有效激勵兼容和有效競爭機制，其結果必然導致越來越嚴重的農村金融弱質。因此，通過校正城市金融偏向、建設農村金融體系，促進城鄉金融互動，才能最終實現城鄉金融結構均衡。城鄉金融結構均衡是城鄉金融統籌的必然之舉。

　　城鄉金融資源配置優化。現代金融經濟的實踐證明，量性金融增長并不能自動帶來金融整體效率的提高，金融發展的關鍵在于金融“質”的提高，在于質性金融發展。而合理地進行金融資源配置，是實現質性金融發展，進而實現金融可持續發展的必經途徑。然而，我國現階段的城鄉金融資源(尤其農村金融資源)卻陷入了諸多配置缺陷。特別是，伴隨商業性金融從農村地區撤并并向城市集中的過程，農村金融資源出現了結構性“逆向配置”。因此，通過制度改革、機制建構和政策導向，才能不斷促進各類金融資源的配置優化。

　　加快推進農村金融深化。農村金融深化涉及農村金融的諸多方面。例如農村金融市場的形成、培育與完善、農村金融體系建設、農村金融體制改革、農村金融治理與金融管理等。因此，農村金融深化比之于農村經濟市場化進程，往往顯示出一定的滯后性。這種滯后性不僅影響到我國整體經濟的市場化進程，更為嚴重的是形成對農村經濟發展的金融約束，并成為我國農村經濟發展“金融脆弱性”的主要方面。顯然，促進農村金融深化是有效解決這個問題的戰略性途徑，但農村金融深化不能脫離市場化導向。

　　綜上所述，城鄉金融統籌并不是完全孤立的金融經濟活動，而是一個涉及城鄉經濟發展、城鄉社會協調、金融機構改革、金融體系建設、金融市場完善、金融制度創新、金融資源配置優化等多個方面的復雜性經濟——金融系統工程。

　　二、我國城鄉金融統籌面臨制度抑制

　　盡管早在20世紀80年代初開始，我國政府就曾通過強制性制度變遷方式，試圖在農村領域建立一個廣泛而完善的金融體系，以期加快推進城鄉金融統籌進程。但實踐證明，這一制度變遷并未根本實現預期目的。目前，我國金融領域(特別是農村金融領域)仍存在多方面的制度抑制，難以充分發揮金融核心作用，已在很大程度上構成我國城鄉統籌發展日益緊迫的金融約束。麥金農和肖認為，金融制度抑制在發展中國家的農村金融體系中表現尤為明顯，而造成金融制度抑制的主要原因則在于城鄉分割性經濟與社會發展差序。

　　在我國現階段，城鄉金融統籌的制度抑制(尤其是在農村金融領域)主要表現為：

　　金融干預失衡。政府對金融干預根源于金融交易主體特性的內在金融制度的發展。但我國現實的狀況是，政府金融干預往往不能適應農村金融交易的內在需求，加劇了城鄉金融市場分割。主要體現在：一是人為拔高農村正規金融組織而打壓非正規金融組織，使得非正規金融組織在填補農村正規金融功能缺陷中的正常交易行為受到扭曲，把本不應排斥于正規金融機構外的交易主體也強納入非正規金融組織的交易范圍內。二是政府對現有農村正規金融組織賦予太多本應該是由政府承擔的公共職能，扭曲金融機構本應該遵循的商業行為，而且以政府行政手段干預這些正規金融的組織結構，使其治理激勵不足，導致了各種形式的道德風險。三是金融資源配置偏向于城市國有經濟，農村生產和以農產品加工制造為主的鄉鎮企業獲得的融資機會有限，導致城鄉金融規模發展極度不均衡。

　　金融利率管制。雖然自1995年以來，政府也試圖對利率實行逐步市場化改革，但邁出的每個步伐都顯得艱難，存貸利率也只被允許在規定的范圍內浮動。利率管制使得政府所偏好的國有企業和城市部門可以以低廉的價格獲取足夠的金融資源來滿足其自身的利益需求；同時，政府也可以以直接貸款人的身份獲取金融資源給予城市經濟補貼。利率管制還同時加劇了二元金融結構強度，導致中國城鄉經濟增長在質量、速度、效率之間形成明顯的差異性。盡管整體金融結構與經濟增長之間顯示長期正相關性，但在中國農村地區，這種相關性明顯受到阻滯并表現為一個相當規模的潛在效率損失。利率管制也成為引致我國農村地區資金外流的主要渠道。例如，根據Huang等人的估計，如按可比價格計算，1978-2000年通過各種渠道外流的農村資金達28，400億元，其中通過金融系統流出的資金占農村外流資金的40.4％，而1994-2000年間經金融體系流出的農村資金占其總額的49％。

　　金融市場進入管制。為了盡可能汲取居民儲蓄并確保其能夠流入國有金融體系，政府對非國有金融機構的市場進入也實行了嚴格的管制。盡管近年來這種管制有所放松，并鼓勵各類新型金融機構參與農村金融市場，但總體而言，當前農村金融仍陷入體系僵化、機構分工過于嚴格局面，因無法形成有效競爭而引致諸多配置缺陷。

　　金融城市化偏向。隨著金融體制改革的逐步深入，商業銀行受成本收益的約束更強，追求盈利性的動機更足。然而，農村經濟的高風險性、高成本性和弱補償性，使得商業銀行在農村的盈利空間趨于減小，從而導致商業銀行在農村地區大量撤并機構、上收信貸管理權限、轉移投資項目等。盡管這些措施體現了商業性金融面向競爭性市場經濟的經營改進、旨在提升金融效率的必然抉擇，但卻在客觀上導致了農村地區商業性金融機構經營戰略重心的轉移，致使其金融服務職能的進一步弱化。這種情形在實踐意義上加劇了我國城鄉金融非均衡性，并在一定程度上拉大了城鄉收入差距。另一方面，城市化偏向也在客觀上引致城鄉存貸款結構不對稱。某種意義上說，農戶以“凈存款人”的身份為經濟的其他部門貢獻了自己的儲蓄資源，但卻難以從正規金融部門獲得意愿的貸款。從金融機構角度說，盡管他們從農戶那里吸收了越來越多的儲蓄，但卻難以有效實現對這些儲蓄資源向信貸資源的轉換。中國農村金融機構的儲蓄動員與信貸資源配置職能因此受到極大限制。

　　非正規金融缺乏有效規范。非正規金融通過提供隱含保險，以關系型信任替代實物抵押，以自我實施的聲譽機制與集體懲罰機制的社會性約束相結合的履約機制，依靠重復博弈交易所產生的信任合作機制有效降低了交易成本，通過嵌入在社會關系網絡中的各種組織形式，來滿足不同需求特征的金融交易。因此，非正規金融既是對正規金融行為的模仿和學習，又是對正規金融的職能替代。但是，由于非正規金融體系游離于法律體系保護之外且與正規金融體系處于隔離狀態，必然引致操作中存在利率過高、履約率低、簽約方式不合理等問題，不僅衍生了潛在的金融風險，也在一定程度上阻斷了正規金融的制度建設，反過來加劇了城鄉金融生態環境的不斷惡化，成為制約和影響金融資源合理化配置的重要因素。

　　政策性金融定位偏差。農村經濟的發展離不開政策性金融的支持，即便是在經濟發達國家，這類政策性金融機構也在農村金融體系中占據重要位置。例如，美國、德國、日本等20世紀初就專門建立了這樣的農業政策性金融組織。許多發展中國家(如印度)在20世紀60年代為了實行“綠色革命”，也相應地建立了農業政策性金融機構，包括地區農業銀行、印度國家農業銀行、農業開發銀行等。然而，我國農業發展銀行業務僅限于糧棉油等農產品收購、儲備、調銷等一系列流通環節的信貸服務，并不深度涉足農業開發等生產環節和農業科技、農業產業化、農業市場服務以及扶貧等領域。政策性金融的定位偏差，導致政策性金融配置功能不足，難以充分發揮資金吸入和資金聚集效應。

　　金融風險主體缺位。從世界發達國家或新興工業化國家的發展歷程來看，在工業化初級階段，由于農業比較利益的下降，農業一般均處于負保護狀態，而到工業化中期階段，農業則越來越多地被置于“適度保護”。在這類國家中，農業保險和農業信貸擔保成為最主要的農業保護機制，無一例外都得到了政府財政和國家金融的注入。西歐一些國家如法國、瑞典、西班牙等，農業保險體系不僅多樣化，有政府保險機構，合股保險公司，大、小型互助合作組織等，政府還對農民所交保險費補貼50％－80％。另外，日本也建立了相當完善的農村信用擔保體系，包括“農村中小企業信用保證協會”與“農戶信用保險公庫”等。前者約為70％的農村中小企業提供融資擔保，后者則為信用保證協會提供了約60％的再擔保。相比之下，我國農村領域的金融風險轉移機制則始終裹足不前。這在一定程度上成為金融機構(尤其是商業性金融機構)“農業惜貸”和“農業信貸歧視”的重要因素。

　　三、加快城鄉金融統籌的對策

　　統籌城鄉金融是落實科學發展觀的重要實踐，是我國深化金融改革的發展方向。當然，這種改革，既要考慮當前，又要著眼長遠；既要考慮需要，也要考慮可能；既要體現市場的基礎配置作用，又要發揮政府的宏觀調控職能。

　　強化政府城鄉金融統籌職能。在統籌城鄉經濟社會發展的背景下，惟有政府加強農村金融市場的引導功能。政府要制定有效的涉農貸款財政貼息政策，通過發揮財政資金的杠桿作用，引導商業性金融以及社會資金更多地投到農業農村領域，才能解決“三農”發展資金配置不足的問題。此外，政府還可通過建立涉農貸款擔保基金、健全農村信用評估機制、開展農業保險業務等，合理介入到不完全競爭性的農村金融市場，以消除農村金融運作中的失靈現象，保障農村金融市場化的內在秩序。

　　夯實城鄉金融統籌基礎。加快金融創新，逐步建立現代農村金融制度。金融創新就是改革現有的金融體制和增加新的金融工具，以獲取現有的金融體制和金融工具所無法取得的潛在利潤，它是一個為盈利動機推動、緩慢進行、持續不斷的發展過程。要通過制度創新搭建城鄉金融統籌的廣闊平臺。中國的金融制度安排是內生于經濟轉軌時期的政府給予經濟改革中的利益受損集團以利益補償的需要，不可避免的具有強烈的政府偏好意愿，導致了金融資源配置的城市化傾向和農村金融資源的外流。必須通過制度創新激活農村金融市場才能激發農村金融活力。要通過業務創新研發城鄉金融統籌的新型產品。特別是作為農村金融主力軍的農村信用社，應充分發揮農村金融主渠道作用。要通過組織創新構建城鄉金融統籌的組織框架，以堅持“服務三農”為目標導向，統籌推進農村合作金融、政策性金融、商業性金融和其他各類新型金融在分工基礎上的配置整合。針對城市金融的非農化傾向，中央銀行可通過適當的制度安排，對其涉農業務給予政策優惠(例如再貸款利率優惠等)，以降低其涉農貸款的成本壓力與風險評估，引導城市金融機構面向“三農”的信貸擴張。

　　建設新型農村金融體系。新型農村金融體系是一個多主體、多元化、開放性、競爭性金融體系。建設新型農村金融體系是農村金融可持續發展的內在要求，是城鄉金融統籌的重要基礎，也是促進農民增收并最終解決“三農”問題的重要途徑。要按照“健康、高效、適度競爭”原則，審慎探索私有資本、外資等參股農村金融，積極培育微小型農村金融機構，大力發展多種形式的農業保險，不斷加強農村金融監管。

　　優化農村金融資源配置。農村金融資源配置結構不合理表現在多方面，包括分融結構、分類結構、分業結構、分域結構等。因此，優化配置結構是一個復雜的系統性工程，既要做好改善每一個單一性結構的基礎性工作，又要建立多種結構優化的均衡機制。

　　完善農村金融服務體系。在優化農村信貸體系和信貸機制的前提下，不斷優化農村金融服務體系和服務機制。要適應農村經濟發展對金融的需求，不斷培育金融服務理念，增加服務內容，改進服務方式，創新服務手段，拓展服務途徑，加強服務監管。

　　改善農村金融生態環境。這里所說的金融生態環境主要指政策環境、行政環境、經營環境、法律環境和信用環境等，這些方面的優劣直接關系到各個金融組織及各項金融職能能否發揮其應有的作用。優化農村金融生態環境，一是各項政策要適當、銜接和配套，使各項金融職能能夠持續穩定地發揮作用；二是要給予金融運行以必要的法律保障，保證金融機構依法經營；三是各級政府要減少硬性行政干預，讓各金融主體在政策和法律的框架下自主開展經營活動；四是要規范農村信用秩序。

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