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資源稅改革應處理好中央與地方分配關系
擇機改革資源稅制度已成為政府部門和學術界的共識。擴大征稅范圍、提高稅負、改變計征方式等成為新一輪資源稅改革的主要取向。但是，筆者認為，除上述問題以外，還應改革資源稅收入在中央政府與地方政府之間的分配關系，把現行中央與地方按品種劃分資源稅收入的做法，改為按照固定比例分享。
在現行分稅制財政體制下，除海洋石油資源稅外，其余所有資源稅收入均歸地方政府所有。由于各方面的原因，海洋石油開采企業并沒有繳納這一稅收，而是以礦區使用費的形式上繳。因此，資源稅實際上是名副其實的地方稅種。這主要是1994年稅制改革時，考慮到我國資源大多分布在欠發達地區，把資源稅劃為地方稅種，可以增加資源省份的可用財力。而且，資源稅收入在總稅收中的比重很低，對中央財政影響不大。再加上當時資源與環境問題并不突出，資源稅節約資源、保護環境的功能便被忽視了。
于是，按照這種收入分配格局，對資源的開采越多，地方政府的財政收入也越多。這樣，便不可避免地產生了負向激勵作用。部分地方政府為了眼前的利益，過度開發資源，個別基層政府甚至默許小煤窯、小油井的亂采亂挖，導致資源的重大浪費、環境的不斷惡化和安全事故的接連發生，給國家和人民的生命財產造成重大損失。
根據政府間財政收入劃分的一般理論，應該把具有級差性質、稅基不均衡地分布于各地區的稅種，劃歸中央征收管理。考慮到資源在各地區分布不均衡的特點，資源稅應該由中央政府來征收。如果資源稅由地方政府征收，就會造成各地之間嚴重的不平等。從國際經驗看，在資源稅收入的歸屬方面，大部分國家是由中央和地方共享，如美國、日本、澳大利亞等；也有中央獨享、同時給地方以財政補償的國家，如英國。
因此，為了加強資源稅節約資源、保護環境的功能，可以參照國際經驗，將改革后的資源稅收入由中央財政與地方財政按照固定比例分享。對于如何確定中央與地方的分享比例，筆者認為，應該堅持“存量不動，增量調整”的漸進原則，即以改革實施的前一年地方資源稅收入為基數，測算新稅制實施前后的收入變化情況，把新增收入作為中央收入，由此折算出中央與地方收入劃分的比例。
實施該方案的優點有：第一，資源稅由地方稅向共享稅的轉變，可降低地方財政對資源的依賴程度，改變地方政府的收入預期，遏制其過度開發資源的非理性行為，符合稅制設計規律，利于國家調控和稅制優化。第二，可以維持原有的中央與地方利益分配格局，充分調動中央與地方兩個積極性。我國許多重要資源是被國有企業壟斷的，這些企業大部分直接隸屬中央。由于資源稅稅率低，中央政府所屬的壟斷性企業利潤豐厚，而這部分利潤又通過所得稅等形式成為中央政府的財政收入，從而形成了目前資源收益分配中中央大、地方小的既定格局。資源稅改革后，大幅提高稅率勢在必行，中央企業利潤和所得稅收入下降情況不可避免。把資源稅作為共享稅，可以穩定中央與地方利益格局，減少改革阻力。
當然，考慮到資源保護和環境治理等任務要靠地方政府完成，資源輸出地區在資源保護、資源補償等方面需要大量支出，以及治理環境污染需要大量投資的實際情況，中央可以將集中的一部分資源稅收入，通過財政專項轉移支付返還給地方政府，通過專款專用，夯實地方政府治理環境、恢復生態的財力基礎，并建立科學的績效評價體系，鼓勵、引導地方政府加大資源保護力度，提高資源利用效率，促進資源輸出地區經濟可持續發展。
作者單位：財政部財政科學研究所
責任編輯：冠
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