摘要：隨著我國“建設和諧社會、推進環境、資源與社會協調發展”執政思想的調整，環保工作也被提到了極為重要的戰略地位。但由于環保項目投資長、收益低等特點，使得長期以來，環保項目的融資來源基本以財政為主，存在融資結構單一、融資來源匱乏的特點。文章就如何加大環境治理力度，實現可持續發展、加快環保融資體制的改革和創新，打破環保融資瓶頸，建議采用TOT模式為環保項目融資并對TOT模式的可行性進行了優勢分析，并提出了具體的融資方式操作流程。

　　關鍵詞：環境保護；融資方式TOT

　　近年來我國經濟出現了持續高速增長，與此同時嚴重的環境污染問題也應運而生，在追求經濟發展的過程中，中國生態環境付出了極大的代價。目前我國每年環保投資總量僅為GDP的1.4％，遠不能滿足控制環境污染的資金要求，環保產業資金不足已成為遏止環境污染的關鍵因素。由于環保項目存在投資長、收益低等特點，長期以來環保項目的融資來源基本以財政為主，存在融資結構單一、融資來源匱乏的特點。根據環保局測算，我國各地環境保護與建設投資每年需求將達到5 000億元，地方政府財政投資需求為2 000億元，如沿用過去公益設施建設管理非市場化的行政融資模式，環保與建設將存在巨大的融資缺口。因此為推動環保產業發展，拓寬融資渠道，尋求其他融資方式成為環保產業持續發展的必然要求。

　　一、環保產業的特點

　　環保產業具有雙重的性質，既有為社會公眾服務的公益性成份，也有可以通過運營獲得經濟收益，甚至可以進行競爭的一面。環保項目與一般競爭性項目的不同之處在于環保項目遵循社會性與經濟效益相結合、以社會性為主的原則。環保項目多為公益性項目，其決策目標是雙重的，既有社會目標，也有經濟目標。投資決策應偏重于社會目標，較多地考慮社會公平、人民生活，但并不完全放棄經濟目標。因此產業項目的效益評價具有特殊性和復雜性，主要表現在以下幾個方面：

　　1.社會效益高于經濟效益。

　　環保項目的建設主要是政府行為，政府的投資一般是以社會效益為出發點；因此絕大多數環保項目建設的目的不是為了從項目本身的運營中獲得多少經濟上的收益，而是為了達到一定的社會效果，如改善人民的生活條件和環境，為城市的生產和運營提供更為方便的條件，保證城市和人民的安全等等，都是為了滿足需要而不是為盈利去建設的。雖然，在資金有限的情況下，也要考慮經濟效益，但必須服從社會效益，投資仍應該選擇花費較少，投入較少的方案。

　　2.間接效益大于直接效益。

　　進行環保項目建設的作用主要是改善人們生產和生活的條件，而生產和生活條件的改善會帶來許多不是基礎設施的直接效益。比如園林綠化是消費性建設，幾乎沒有直接效益，但其不僅具有凈化空氣、調節氣候等直接的生態效益，還具有潛在的經濟效益和社會效益。

　　3.長期效益重于短期效益。

　　環保項目建設往往考慮其在比較長的時期內所能發揮的效益，而且環保項目的真正效益往往需要較長的時間才能顯現出來。如污水處理廠的建立對人們健康的影響是具有長期性和持續性的，對整個城市的水環境系統具有決定性影響，這種長期效益要遠遠高于短期內污水處理項目有可能帶來的收益。

　　二、環保融資渠道現狀分析

　　環保產業融資渠道單一已成為制約環保產業發展的主要“瓶頸”之一，從目前我國現行環保融資資金來源看，財政投資占絕對多數。雖然存在銀行貸款、外資、國債等輔助融資渠道，但是一方面資金量相當有限，另一方面大部分銀行貸款、外資以及國債投人最終都需要財政承擔責任，變相增加了財政負債。為了減輕財政的債務壓力，有必要引導商業銀行、民間資本、國外資金等多種資金的介入，采用多樣化的融資模式，形成市場化的投融資機制。

　　1.財政撥款。

　　由于環保項目具有投資期限長、收益低等特點，導致環保項目對一般商業資金的吸納能力較差。這使得長期以來，環保項目的融資來源基本以財政為主，融資結構單一、融資來源匱乏。我國用于環境污染治理方面的投資從2000年的1 015億元到2004年的1 910億元，雖然有了較大輻度的增長，但占國民生產總值始終在1.5％以下，財政投資占環保總投資的70％以上，環保投資存在著投入比例偏低，投入金額不足，遠遠不能滿足環保建設的資金需求。

　　2.銀行貸款。

　　目前在政策的傾斜和扶持下，商業銀行對環保行業的支持不斷增加，但環保產業的特殊性，仍以政府為主、銀行為輔。雖然國家對于環保產業給予了一定的利率補貼和優惠政策，但是大多數環保企業在現金流方面都難以達到商業銀行的貸款要求，因此商業銀行對環保產業的融資支持有限。

　　近年來政策性銀行加大對環保產業的投資力度，在一定程度上體現了政府資源配置的宏觀調控能力和對經濟效益、社會效益以及生態環境的綜合考慮，協調了微觀投資主體的利益動機和社會效益的矛盾。但一方面政策性銀行在承擔具體的政府融資職能時對于經濟利益微薄的環保項目，往往會因為產業間利益差別的驅動，造成用于環保項目的資金向邊際效益更高的產業流動轉移；另一方面，政策性銀行融資規模受國家宏觀調控形勢所限，資金總量不足。同時政策性銀行在對環保產業投資時，往往需要當地政府提供信用擔保，也就是最終還款主體仍為財政。

　　3.利用外資。

　　我國環境保護中利用外資規模不斷擴大，主要為國際金融機構貸款和國外直接投資。其中國外直接投資主要投向環保產業中的盈利性項目。據國家環保總局的測算，“十五”期間，我國環保利用外資總額達60億美元。從國家的有關政策來看，目前利用外資項目的外資額度最終審批權在國家發改委，利用外資的受理窗口從國家商務部轉到了財政部，并加大了各級財政系統對項目外資借、用、還的統一審查、監督和管理，但國家財政部一般要求環保項目所需的外資必須由地方財政承借或擔保。從這一層面上看，環保產業利用外資也需要財政作為后盾，形成了地方財政的直接負債或間接負債，同樣受到財政負債能力的限制。

　　三、環保產業融資的TOT方式

　　1.TOT模式的含義。

　　TOT意為轉讓（Transfer）一經營（Operate）一轉讓（Transfer），就是通過出售現有項目在一定期限內的現金流量從而獲得資金來建設新項目的一種融資方式，具體指原資產所有者將已經投產運行的項目在一定期限內轉讓給投資者（T），以項目在該期限內所產生的現金流量為標的，一次性從投資者那里獲得資金，用于新的項目建設；投資者在協議期限經營資產（O）獲得收益，經營期滿后，投資者將項目資產無償轉讓給原所有者（T）。TOT模式的主要特點有：（1）以現有運行的資產為基礎；（2）無須償還資金；（3）主要是資產經營權的轉讓，產權的轉讓只是部分涉及，有的則是完全不涉及；（4）雙方風險之和大大減小。

　　2.TOT模式的效用。

　　（1）盤活存量資產，擴大融資渠道。傳統的視角看到的解決資金缺口的方式通過銀行貸款和發行債券，這兩種方式都有一個特點：到期還本付息。這使得借款主體背上沉重的債務負擔，嚴重制約其發展。而TOT模式可以避免這一點，TOT模式是將現有的存量基礎設施資產轉讓給其他投資者，借款主體收回資金，再用于原先力不可及的項目，這樣滾動執行，形成一個良性循環。在這一過程中，借款主體不存在還債壓力，由于環保類基礎設施的乘數效應，整個經濟將更快發展。

　　（2）帶動相關產業發展，引領新的經濟增長點。由于環保項目自身的一些特點，一般私人投資者不愿意投資，主要是無力承擔風險。此時，政府應該發揮積極作用，引導私人投資進入相關行業，促進經濟發展，但政府的職能決定政府不應該直接進入該行業。如何解決這一問題？TOT模式就是一條可行之道，政府投資建設私人投資者不愿意承擔或無力承擔風險的這些項目，待項目運營后（此時，項目風險已經大大降低，投資者愿意投資），政府將產權和經營權轉移給私人投資者，收回投資。通過TOT模式的實施，相關產業得到發展，新的經濟增長點形成，帶動經濟更強更快增長。

　　3.TOT融資模式流程設計。具體實施流程如圖1示。

　　目前我國很多城市已普遍開征污水處理費和垃圾處理費，除此以外，再拿出水費中的污水處理費和個人日常垃圾排放費，以此三部分資金建立環保基金，以環保基金擔保向銀行為環保項目融資。通過TOT模式來吸引社會資金共同支持環保項目，解決環保融資渠道單一、融資缺口大的問題。

　　4.存在風險。

　　（1）環保基金的使用可能受到地方政府和某些部門的干預，成為各自的小金庫。

　　（2）環保基金短期效益可能不明顯，也可能因項目論證錯誤造成巨大損失（即投資者的短期收益與長期收益目標存在矛盾）。

　　（3）存在著項目經營風險，指由于項目經營者經營不善，影響項目的贏利能力，造成項目收益的損失。

四、政府完善環保政策，發揮組織優勢

　　在引人民間資本進入環保領域的同時，政府需進一步發揮協調能力，制訂并完善環境保護條例，加大環保執法力度，增強環保約束機制，實現治污集約化，將排污費納入政府一般財政預算，統一資金協調使用；另外可以采取排污費起征超罰的環保政策。筆者建議在目前征收排污費的基礎上，對于違規排放污入廢氣的企業進行重罰，令其罰沒成本遠遠大于產出效益，企業對于污染環境，得不償失，自然會有所收斂。