我國自預算體制改革以來，到目前已取得了較大成績，初步建立了稅制和分稅制財政體制，邁出了向公共財政轉變的第一步。但整個財政體制的改革是一個龐大而系統的工程，已經進行了的改革主要完成了財政"收"的部分，而同等重要的"支"的改革尚待全面進行。財政支出管理體制改革兩個重要組成部分：改革預算編制方法和建立國庫集中收付制度。以部門預算為核心的預算管理體制改革，是財政管理體制方面的一項重大改革。而國庫集中收付是我國財政管理體制改革的方向，是建立公共財政框架的重要基石，作為公共預算執行環節，國庫集中收付是促進以部門預算為核心的預算體制改革的根本措施。

　　一、大力推進從會計集中核算到國庫集中收付制度的改革

　　經過多年的實踐，會計集中核算已經在加強財政資金的管理，促進黨風廉政建設，從源頭上防止腐敗現象的產生等方面起到了明顯的作用，為進一步實施國庫集中收付制度奠定了基礎，會計集中核算的作用已經得到了顯現： (1)規范了會計核算工作，提高了會計信息的質量和會計工作效率。實行會計集中核算并運用會計電算化系統，嚴格按照國家統一會計制度進行核算，從而大大提高了會計核算工作的質量和會計工作效率，保證了會計核算資料的真實性、完整性、及時性和統一性。（2）財政資金的調度趨于合理，提高了資金使用效益。實行會計集中核算后，支出單位的財政資金集中在會計集中核算中心開設的賬戶上，有利于財政部門能及時了解各單位資金情況，加強資金的統一調度和管理，使資金調度更加靈活，有效地提高了資金使用效益，保證了財政資金的安全。（3）加強了會計監督，減少了單位財務支出中可能發生的違規違法行為。實行會計集中核算后，納入會計集中核算中心管理的行政事業單位所有支出都通過會計集中核算中心設立的賬戶進出，進行會計統一核算，在一定程度上減少了部分單位在使用國家資金上的隨意性。（4）加強了稅收監控管理，為財政增收開辟了財源。實行會計集中核算后，各納入單位發放工資、福利及津補貼各日常開支的情況都進入了會計核算中心的監護之下，減少了國家稅收的流失。

　　二、 建立國庫集中收付制度

　　會計的集中核算是加強財務、財政資金管理的一項新舉措，但也存在其局限性和不夠完善的地方。首先，對報帳單位來講，撤消會計機構后，忽視會計工作，財務管理的主動性、積極性受到影響。其次，就會計集中核算中心而言，難以對統管單位實施全過程的會計監督，這表現在支出的合理性難以控制，發票的真實性難以把握；在固定資產的后續控制上，會計核算與財產物資管理相脫節，結果造成會計信息質量難以提高。再次，財政部門由于長期重視財政資金分配過程，輕視財政資金使用效益問題未曾得到根本解決，在會計集中核算后，過分依賴會計集中核算中心導致財政管理弱化，監督力度不夠。而國庫集中收付能很好地克服這些缺點。（1）實行國庫集中支付制度，有利于庫款統一調度，降低財政資金運行成本，提高財政資金使用效益。實行國庫集中支付后，可以有效解決過去財政資金多環節撥付和多戶頭存放問題。使過去由單位分散存放變為單一賬戶集中存放，由層層下撥支出變為國庫直接支付。這將有利于財政對資金加強統一調度和管理，增強財政宏觀調控能力，有效降低資金劃撥支付成本，提高財政資金的使用效益。（2）實行國庫集中支付，有助于強化財政預算執行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金。實行國庫集中支付制度后，把預算執行的事后監督變為事前和事中監督，把對支出預算總額的控制變為對每筆支出的控制，使各項支出能嚴格按預算執行，從而減少預算執行的隨意性，強化預算的嚴格性。（3）實行國庫集中支付制度，有利于健全財政監督機制，從源頭上有效預防和遏制腐敗。實行國庫集中支付制度，財政部門內部實行預算的編制、執行、監督相對分開，從機制上防止營私。財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監督的有機體，有利于加強對財政支出全過程的監督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使用效益。（4）實行國庫集中支付制度，推進部門預算改革步伐，確保政府采購和"收支兩條線"管理工作的順利實施。國庫集中收付中心接受支付申請的依據是單位的預算指標，沒有預算指標或超預算指標的支付申請，國庫集中收付中心有權予以拒絕，所有開支在單位審核的基礎上再經國庫集中收付中心審核入賬，從而起到強化部門預算約束的作用，保證了各項開支符合會計制度和部門預算的要求。

　　國庫集中收付制是一項復雜的系統工程，涉及面廣，配套改革多，不可能一步到位，會計集中核算是近年來會計改革中探索出來的一項強化會計監督，提高會計信息質量行之有效的辦法，它為國庫集中收付制的實施創造了有利條件。要以會計集中核算制為依托，建立國庫集中收付中心為第一層、會計核算中心為第二層、眾多的行政事業單位為第三層的金字塔形的財政資金劃撥和核算體系，并把會計核算看做是國庫集中收付中心的職能延伸。在堅持資金使用權和審批權不變的前提下，取消會計核算中心為行政事業單位在銀行的資金賬戶，改為零余額帳戶，實行資金統管，由國庫收付中心在人民銀行開設國庫單一賬戶，并按資金性質建立單一賬戶和分類賬戶相結合的賬戶體系，實現集中資金、集中核算、集中支付。第一層次的收付中心應分設稽核部、核算部、結算部，三個部室職責分明，相互配合、相互制約，對全部財政資金按性質進行分類匯集，統一管理，集中支付，并按預算、按規定向第二層次撥付資金。會計核算中心在其支出專戶下為統管的各預算單位配發內部專戶，設立支出總賬和分類總賬，具體負責行政事業單位的日常會計核算工作，各行政事業單位的所有資金收支、往來，全部要納入核算中心管理。

　　三、推進以部門預算為核心的預算管理體制改革

　　長期以來政府預算編制存在以下弊端：（1）預算編制缺乏前瞻性和完整性。長期以來，預算編制只是在既定的收支之間安排資金，沒有很好地將預算編制與經濟預測結合起來，通過對經濟周期、產業結構的發展變化來確定預算收支總體水平的發展變化及收支結構的調整。在財政分配中把財政性資金分為預算內、預算外，財政分配實際上只對預算內資金進行分配，而沒有將預算外資金作為政府宏觀調控財力來使用，統籌安排使用程度低，導致預算外資金游離于預算管理之外，削弱了財政的宏觀調控能力。此外，預算的不完整性還表現在各部門預算的編制上。由于目前的支出預算是按資金性質歸類編制，不同部門、單位的資金性質不同、來源渠道不同，于是各種資金如行政經費、科研經費、基建支出等分別由不同的職能部門分配和管理。這就使得財政難以對一個預算單位的經費整體使用情況實施有效的監督和控制。（2）預算編制時間過短、批復不及時，削弱了預算的嚴肅性。一般在上年12月下達預算編制通知，次年3月就開始由人大代表大會討論預算草案。但預算編制是一項非常復雜的系統工程，人大代表大會沒有充分的時間準備和對項目的充分論證，很難保證預算編制的質量。同時，提請人大審查的預算沒有編制到部門，即使在人大批準預算草案后，還要經過一段協商過程才能將預算細化到部門、項目，財政部門批復的預算日期往往超過法定時限，預算批復不及時，影響預算的嚴肅性。加上預算編制留有硬缺口，在執行中只得頻繁追加，頻繁調整。另外，目前財政部門提交人大的收入按類別、支出按功能編制的預算草案，因缺乏有關部門的具體預算數字，也不便于人民代表進行審查和監督。（3）預算編制方法不盡科學。目前預算編制基本上采用"基數加增長"法，即在編制下年度支出預算時，以上年度實際支出為基礎，并考慮下一年度財政收入狀況和各種增支因素的影響，對不同的支出確定一個增長比例，從而確定預算。這種編制方法較為簡便，易于操作。但不太合理，表現在：一是各部門經費多少，不是取決于事業發展的實際需要，而是取決于原來的基數。基數成了常數，年年基數加增長，基數大的部門錢多，可以大手大腳地花錢；基數小的部門錢少，應辦的事情，經費得不到保障。在財力有限的情況下，造成基數部分沉淀，高的下不來，低的上不去，單位之間苦樂不均。二是"基數法"固定了財政資金在部門間的分配格局，預算資金被套牢，財政無法根據機構和人員變動情況，相應調整支出規模，制約了財政對經濟結構和布局的宏觀調控。三是不利于控制支出規模。"基數法"實際上是增量預算，即財政支出只能在上年的基礎上增加，一般不能比上年基數減少。因此，不利于控制支出規模。長年使用"基數法"，經過多年積累，基數成了常數，形成支出剛性，不管財政狀況如何，支出一味地增長，不利于調整優化支出結構。

　　推行部門預算的編制改革，實行綜合零基預算。部門預算就是一個部門一本預算，它是由政府各部門編制，將原來按支出功能分散在各類不同預算科目的資金，統一編制到使用這些資金的部門，并經財政部門審核后報同級人大代表大會審議通過，反映部門所有收入和支出的預算制度。它是部門在一定時間內（即一個預算年度）的全部預算收支計劃，由主管單位本級預算和所屬單位預算組成。從其資金來源看，既包括預算內資金，又包括預算外資金和單位自有資金；從其支出內容來分，既包括經常經費預算，又包括專項經費預算。因此，部門綜合預算從編制的內容上實行綜合預算，即將部門和單位的預算內外資金以及其他資金均統一編入部門預算中。從編制方法上采用零基預算，即取消往年的基數，一切從零開始，對原有各項開支在新年度都要重新進行審核和論證，在審核和論證過程中，可以對上年的不合理安排做出修正，根據部門和單位的職責、任務和目標，以及下一年度政府的施政計劃，結合財力可能，分輕重緩急，重新測算安排本部門和單位的預算，將資金重新分配給重要計劃和項目，年度預算編制到具體項目。

　　部門預算的科學性也充分體現了出來。主要表現在以下幾個方面：（1）提高了資金使用效率，規范了政府行政單位和事業單位的支出行為。實施部門預算后，實行收支兩條線，預算內收入進金庫，預算外收入進專戶，統一核算、統一管理。在預算編制上，采用統一樣本格式、統一人員經費標準、統一分類分檔、人均經費標準等核定。（2）有利于對資金使用情況進行監督。實施部門預算后，一個部門一本預算，綜合反映本部門的所有收入和支出，公開而透明，使部門各方面的支出有了限制、有了標準，財政通過審查預算執行情況，反饋意見，及時實行財政監督與管理，有效遏制和杜絕違紀情況發生。（3）有利于人大批復和各部門及時執行預算。實施部門預算可以縮短預算批復時間，有利于各部門盡早統籌安排資金，嚴格支出管理，防止擠占、挪用資金，從源頭上遏制腐敗的發生。（4）有利于強化預算約束，提高預算管理水平和財務管理水平。部門預算編制完成后經人大批準后即產生法律效力，成為部門支出的依據，非經法律程序不得調整和變更。這就使部門支出在嚴格的法律指導下進行，使每一筆支出都嚴格按預算支出，部門的資金使用明明白白，清清楚楚，真正實現了財政收支的科學化、規范化、法制化。且部門預算編制方法，要求我們必須了解全面的基礎工作，財務管理部門通過部門預算的編制，更加全面準確的掌握本單位及所屬單位的基本情況，加強對基礎工作的管理，對提高財務監管水平起到了積極的促進作用。

　　四、國庫集中收付與部門預算

　　近年來，推出了一系列財政支出管理體制改革的措施，這一系列改革之間互為前提，互為條件，如任何一環的銜接不夠好都有可能導致改革的功效不能充分發揮出來。如實行會計集中核算后，各預算單位的資金由核算中心實行"集中核算，分戶管理"為編制綜合部門預算提供了可靠翔實的資料。國庫集中收付制度的重點就是指標管理。從部門預算的編制、到用款單位的用款申請，財政業務科室的審批意見，國庫科的支付都是指標的控制與調節，在這個過程中，預算指標的控制是國庫集中收付制度的核心。因此，要在實施綜合財政預算的基礎上，按照內容完整、項目細化、定額科學、程序規范的原則，更加全面、細致地編制部門綜合財政預算，為順利實施國庫集中支付創造條件。據此，推行國庫集中收付制度可與全面鋪開的部門預算相結合起來，對于實施部門預算的部門（單位），納入國庫集中收付進行核算管理。預算部門對這些單位制定科學、符合實際的定員定額標準，改進和完善預算支出科目體系，早編細編預算，通過提前編制預算，延長預算編制時間，使預算細化到各個部門及各個項目，提高預算的科學性、合理性；同時，在全局網絡化、資源共享的條件下，通過計算機網絡將各單位預算指標下達到各核算小組。而國庫集中收付中心根據部門預算指標，嚴格按規定標準和相應的科目，對各部門（單位）支出情況進行審核、支付，結合部門預算的要求設置科目，對單位進行更詳細地核算。這樣，財政部門對各部門實行了從預算編制、預算下達、資金撥付、資金使用及信息反饋的全過程監督管理，切實強化預算管理。財政的監督職能由事后監督向事前監督、事中監督延伸。

　　實行部門預算和國庫集中支付，可以解決財政管理中長期存在的預算編制粗放、資金分配權分散、透明度不高以及擠占、挪用財政資金等問題。通過編制部門預算，細化了預算編制，有利于預算的執行操作，防范和制止了預算執行中的不規范做法，便于預算審查和監督。同時，實施國庫集中收付制度，為細化部門預算、制訂部門支出標準創造了條件，有利于預算編制部門更準確、全面地了解預算單位真實的財務情況和資金需求，促進部門預算的合理編制和順利執行。總之，國庫集中收付制度和部門預算作為我國財政支出改革的重要部分，是相輔相成、不可分割的。實行部門預算既是我國建立國庫集中收付制度的前提和基礎，同時，國庫集中支付制度改革又促進和支持了部門預算改革的順利進行。