一、我國國家審計體制的現狀和評析

　　從新中國成立到1983年審計署成立前的34年間，我國一直未設立單獨的審計機構，國家審計監督職能一直為財政部門所行使，我國還未形成真正意義上的審計體制；1983年我國成立了隸屬于國務院的審計署，我國有了獨立的審計部門來行使審計職能，初步形成了行政型的國家審計體制；1994年8月31日頒布了《中華人民共和國審計法》，這使得我國行政型的審計體制法律化，使審計職能在法制的軌道上得到更好發揮；隨著審計環境的變化，2006年2月28日修改了《中華人民共和國審計法》，再一次明確我國實行的是行政型審計體制，審計職能得到進一步的加強。

　　（一）我國審計體制的現狀

　　1.領導體制

　　審計機關領導體制，是指審計機關的隸屬關系和審計機關內部上下級之間的領導與被領導關系。我國審計機關的領導體制有別于其他行政機關的領導體制，它具有三個顯著的特征：一是審計機關直接受本級政府行政首長領導；二是地方審計機關實行雙重領導體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機關領導；三是地方審計機關的審計業務以上級審計機關領導為主。

　　2.機構設置

　　我國審計機關有兩種，即中央審計機關和地方審計機關。中央審計機關是在國務院總理直接領導下的審計機關，即審計署。審計署是國務院的組成部門，是我國的最高審計機關，要接受國務院的領導，執行法律、行政法規和國務院的決定、命令，以獨立的行政主體從事活動，直接審計管轄范圍內的審計事項。地方審計機關，是指省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府設立的審計機關。

　　3.審計機關的派出機構

　　新修訂的《審計法》第十條規定：“審計機關根據工作需要,經本級人民政府批準，可以在其審計管轄范圍內設立派出機構。派出機構根據審計機關的授權,依法進行審計工作。”按照該條規定，我國審計機關設立的派出機構有兩類，即審計機關駐地方派出機構和駐部門派出機構。目前,審計署在地方18個城市設立了駐地方派出機構，稱審計署駐××特派員辦事處。一些地方審計機關為便于工作也在其審計管轄范圍內設立了派出機構。駐部門派出機構，是審計機關派駐本級政府其他部門的審計機構。

　　4.經費來源

　　審計機關履行職責所必需的經費保證，是審計機關依法獨立行使審計監督權的條件。在我國立法中，行政機關的經費問題一般不在法律、行政法規中作出規定。但考慮到審計機關的主要職責是對政府的財政收支進行審計監督，與政府財政部門存在著直接的監督與被監督關系，這與其他行政機關是不同的。因此，新修訂后的《審計法》規定，審計機關履行職責所必需的經費列入財政預算，由本級人民政府予以保證。

　　（二）對我國現行審計體制的評析

　　我國國家審計機構隸屬國務院和各級人民政府領導，其主要是對中央和各級政府的財政收支情況進行審計。從其獨立性角度來看，審計機關歸中央和各級政府領導，同時又對中央和各級政府進行審計監督，我國現行的這種不完全獨立于被審單位的審計體制在很大程度上具有內部審計監督的性質。在此情況下,審計機關的監督力度肯定會受到一定的影響，特別是政府某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為，或在發生區域利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，尤其會影響審計機關的獨立性。而獨立性是審計的“生命線”，沒有獨立性，客觀、公正地進行審計監督便無從談起，審計作用的發揮則更屬奢望。在實際工作中，個別地方政府領導在指導思想上，怕揭露問題過多難以承擔責任或影響政績，因而干預審計機關依法揭露和處理問題。有的還干預審計機關向本級人大常委會如實報告審計工作情況，人為地要求審計機關將一些重大違法違規問題刪去, 特別是當審計查出問題涉及到中央與地方利益關系時，往往從本地區利益出發，對審計發現的一些嚴重侵犯和損害中央利益的問題壓制不報，隱瞞事實真相，或避重就輕。

　　二、從獨立性角度在我國選擇確立立法型審計體制的對策

　　獨立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心，只有組織獨立性得到保證，才能保證審計在工作上、人員上、經費上的獨立地位。在立法型審計模式下，筆者認為以下幾項是值得注意和研究的：

　　（一）改進現行審計經費預算編報制度

　　目前我國審計機關的經費由同級財政部門審批，審計是監督部門，而經費來自于被監督部門，經費不獨立、得不到保障，審計工作不可避免地受到影響和制約。從獨立性考慮應將審計經費單獨列入國家預算，在立法型審計體制下,審計關接受各級人民代表大會的委托，依法獨立對政府進行財政監督，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系，使審計機關在經費方面實現獨立。

　　（二）實行立法型審計體制下的省以下審計機關垂直領導體制

　　隨著我國政治體制與經濟體制改革的深入，從獨立性角度出發，在立法型審計體制下，我們應實行省以下審計機關垂直領導體制，即省級以下審計機關實行垂直管理，市、縣審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級年度預算，系統管理、系統下撥；省級審計機關接受審計署的業務領導。這樣就能使得地方審計機關能夠更加獨立有效的進行審計監督，保證地方審計機關審計監督的獨立性權威性。

　　（三）在立法型審計體制下強化駐地方特派員辦事處的職能

　　駐地方派出機構的設立，便于最高審計機關對中央財政、財務收支活動進行審計。為了加強保障審計署獨立有效地對重點地區中央單位的審計監督，審計署在地方應設立特派員辦事處，代表審計署行使審計監督權，負責對派駐地區的審計監督工作。國外許多國家也都設立了駐地方審計機構。如美國審計總署人員眾多，機構龐大，設有16個地區分部，并在國外設有3個國際分部，這一方面是美國的相關法規賦予了它眾多職責，另一方面則充分體現了美國對國家審計的重視。當前我國分稅制體制的實行，以及審計署和地方審計機關職責的劃分，都使審計署面臨巨大的挑戰，即相對于審計資源來說，面臨數字龐大的被審計單位的挑戰。面對如此眾多的被審計單位，審計署機關審計人員相對較少，而且還擔負著一定的專業管理的職責，就不可能開展大量的審計工作，而要更多地依靠駐地方特派員辦事處的力量。這就要求我們在建立立法模式審計體制時，應強化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應增加駐地方特派員辦事處的數量；另一方面，列入審計署審計管轄范圍內的審計事項應當主要由駐地方特派員辦事處審計，而審計署專業司將主要審計中央部委、重大投資項目和專項資金，以及統一組織有關行業審計和專項審計。

　　三、小結

　　從新修訂頒布的《審計法》來看，我國仍實行的是行政型的審計體制，筆者認為從審計獨立性本質的角度來看, 我國現行的國家審計體制仍需要在發展中進行改革，而立法型審計體制是一種獨立性強、適應我國國情的審計體制，它應是我國國家審計體制改革的最佳選擇。