摘要：“國以民為上，民以生為先”。保障和改善民生是國家治理的目標和重點。在改善保障民生、推動國家治理的導向下，審計作為內生于國家治理系統中的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，也應立足于民生，強化民生審計。本文就國家治理導向下民生審計的特征、發揮的作用、如何更好地實施民生審計三個方面的問題做深入探討。

　　關鍵詞：國家治理 民生審計 特征 作用 思路

　　“國以民為上，民以生為先”。民生問題關乎百姓的切身利益，關乎社會的和諧穩定。民生問題能否得到妥善解決，既是國家治理水平的體現，又在一定程度上決定了國家治理的政策導向，也關系到國家治理的公信力。保障和改善民生是國家治理的目標，解決好民生問題是國家治理的重點。對于民生問題的解決，黨和國家領導人給予了高度重視，“十二五”規劃，民生優先，溫家寶總理在2012年政府工作報告中又強調要堅持把保障改善民生作為工作的根本出發點和落腳點。審計作為內生于國家治理系統中的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，也應立足于民生，強化民生審計，發揮國家審計的免疫功能和服務于國家治理的作用，維護好人民群眾的根本利益，推動實現國家良好治理。

    一、國家治理導向下的民生審計特征

    民生審計是國家審計的一個重要方面，具有獨立性、權威性和公正性等審計的基本特征。除此之外，從國家治理的目標和需求來看，民生審計作為國家治理的工具還具有其特有的一些特征。

    （一）政治性。民生問題不僅是重要的經濟問題、社會問題，也是重大的政治問題。溫家寶總理曾指出，“解決民生問題是我們黨全心全意為人民服務宗旨的要求，是人民政府的基本職責。”民生問題的解決與政府行為密切相關，政府對此負有政治責任，保障和改善民生是政治目標。我國的審計體制是行政體制，審計機關接受黨和政府的領導，審計行為直接體現黨和國家的意志，審計工作需要圍繞黨和政府的工作重心開展。因此，民生審計帶有一定的政治目的，它以推動實現國家良治為目標，要求審計機關在堅決貫徹執行黨的政策的前提下履行監督職責，促進黨和國家的惠民政策得到全面貫徹落實。

    （二）服務性。民生審計的服務性是在行使監督職責基礎上的服務性，它體現在兩個方面：一方面是排政府之憂，即民生審計要站在政府的角度關注政策制定的合理性和科學性，以及政策執行的效果、效率和效益，考慮黨和政府的宏觀發展要求，為國家相關政策和制度的完善優化提供參考；另一方面是解民眾之難，即民生審計要站在民眾的角度關注老百姓所關心的、反映強烈的問題，揭示民生領域存在的一些突出問題，維護人民的合法權益，促進政府增強公共服務意識和公共服務能力，切實做到為人民服務。

    （三）綜合性。民生問題錯綜復雜，涉及老百姓的衣食住行、生老病死等方方面面，涉及到國家和社會運行管理的各個層面。民生審計對象的復雜性決定了民生審計的高度綜合性，它涉及經濟、社會、政治、文化等各個領域，包括教育、就業、社會保障、醫療衛生、保障性住房、“三農”建設、環境保護等諸多內容，涵蓋了審計學、財政學、社會學、管理學、人口學、環境學、工程學等多門學科的知識，因此民生審計工作的綜合程度較高，對審計人員綜合素質的要求自然也更高。

    二、國家治理導向下民生審計的作用

    民生審計憑借其獨立性、權威性、公正性以及政治性、服務性和綜合性等特點，在維護人民群眾根本利益、推動經濟社會和諧發展、提高政府公共服務水平、預警防范社會公共危機等方面發揮著積極的作用。

    （一）維護人民群眾根本利益。人民是國家的主人，國家治理的最終成效要體現在維護人民根本利益上。審計監督的權力是憲法和法律賦予的，更是人民群眾賦予的，民生審計就是對政府執政為民的行為進行監督，其最終目標就是維護最廣大人民群眾的根本利益。民生審計關注的重點是涉及人民群眾切身利益的問題，通過民生審計，確保民生資金使用的安全完整，促進各種惠民政策不斷落實到位。

    （二）推動經濟社會和諧發展。民生審計致力于促進經濟社會和諧可持續發展，關注經濟社會發展情況，重視社會資源合理分配。目前，諸如“三農”問題、貧富差距擴大、教育醫療等社會事業發展滯后等民生問題如得不到妥善解決，將影響經濟社會的和諧穩定。通過民生審計，分析民生資金的公平性、經濟性、效率性及效果性，揭示一些不合理、不公平、低效率的現象，并從體制、機制、制度層面反映問題和提出改進建議，為國家民生治理進行科學決策提供及時、客觀、可靠的信息，促進公共資源的科學合理配置，促進國家民生治理各項政策措施更好地發揮作用，縮小差距，推進公平，從而推動經濟社會和諧發展。

    （三）提高政府公共服務水平。開展民生審計，是審計機關代表人民對政府部門履職情況進行審計監督。通過民生審計，一方面可以揭露政府部門的違法違規問題，促進國家財政預算和公共資金使用的公開透明度，幫助政府改善不合理的支出，減少資源浪費和濫用，提高用于民生的各項財政支出的效益。同時發揮治理腐敗的作用，制約和監督政府和官員的權力運行，保證政府部門按照法定權限和程序行使權力、履行職責，避免濫用公共權力和利用社會資源謀取私利，防范公共資源的浪費和流失；另一方面可以通過研究人民生活水平的變化，摸清社會公共需求變化規律，從體制、機制、制度層面提出改進建議，促進政府進行改革，以適應社會發展變化，不斷提高公共服務水平和質量。

    （四）預警防范社會公共風險。保障國家安全和社會穩定是國家治理的需要，通過開展民生審計，可以及時發現、識別影響國家經濟安全和社會和諧穩定的公共風險隱患，及時向政府告知潛在的風險，提出預警信號，并用審計或審計調查結果引導社會公眾理性接受、分析和判斷風險程度，維護社會和諧穩定。通過民生審計，還可以結合審計發現的具體情況，對防范社會公共風險提出合理化建議，促進政府建立有效地風險防范治理機制，從而有效地防范、規避和化解風險。

    三、國家治理導向下如何更好開展民生審計的思路

    “十二五”可以說是民生改革的關鍵時期，民生問題備受關注。劉家義審計長也提出了“推進法治、維護民生、推動改革、促進發展”的工作目標。如何有效開展民生審計，推動國家良好治理，筆者提出以下五點思路。

    （一）以民生資金為重點，強化財政財務收支審計。公共財政是保障和改善民生的基礎。近年來，財政對民生的投入不斷擴大，按照財政資金運行到哪里，審計監督就要跟進到哪里的要求，審計機關要以民生資金為重點，強化對財政財務收支的審計監督，確保國家財政資金“取之于民，用之于民”。一是切實保障社會保險基金、教育附加費、殘疾人就業保障金、政府住房基金等各項財政收入及時足額繳納國庫，通過審計查找征管環節存在的問題，堵塞征管漏洞，避免跑冒滴漏，維護各項財政收入征收的公平性、合理性和真實性，保障各項財政收入的完整性和足額性。二是切實保障民生資金分配的公平性和合理性，通過預算執行審計，分析在現有財政資源下，有多少資金可以安排用于民生，各項民生支出結構是否合理，是否優先提供基本公共服務，滿足基本公共需要，從而增強預算安排合理性和規范預算執行，最大限度的用好財政資金。三是切實保障民生資金專款專用，特別關注涉及“三農”、教育、醫療、住房和社會保障等民生工程的資金管理，通過對財政資金真實性、合法性的審計，揭露和查處民生資金在使用過程中存在的侵害群眾利益和重大違法違規的問題，防止和制止擠占、挪用、套取財政資金行為，避免財政資金的流失和損失，提高民生資金使用效益，促進各項惠民政策措施落實到位和取得預期效果，維護財政安全和國家利益。

    （二）以財政審計為基點，深化民生資金績效審計。在財政審計的基礎上，以實現國家良好治理為目標，不斷深化民生資金績效審計。一是從統籌城鄉經濟社會發展、推動農村農業經濟發展方式轉變著眼，關注農業農村基礎設施建設、農業產業結構調整、農業科技創新、農業農村生態環境改善、農民增收等問題；二是從維護社會穩定、維護群眾切身利益著眼，關注社會保障體系的建設和運行情況，關注社會保障資金籌集的真實性和合法性、分配的合規性和合理性、使用的合法性和有效性等問題；三是從促進教育資源優化配置、保障教育公平著眼，關注教育資源分布情況、義務教育均衡發展情況、學校教舍工程安全情況，檢查教育有無亂收費現象、教育投入是否達到預期效果、教育支出結構是否合理等；四是從提高公共醫療衛生服務水平著眼，關注新型農村合作醫療制度、城鎮職工基本醫療保險制度、城鄉醫療救助制度等各種制度體系的建立和運行情況；五是從促進就業和再就業、提高勞動者素質著眼，關注就業保障管理、失業保障管理、適齡勞動力教育和后續教育管理、就業環境改善等方面問題；六是從促進和保護中低收入家庭安居樂業著眼，關注保障性安居工程建設、棚戶區改造、公共租賃住房建設、房價控制等問題。

    通過開展民生審計，真實地反映和揭示社會民生狀況，從民生的角度對財政支出的經濟性、效率性和收益性進行科學評價，評價民生支出在保障改善民生方面發揮的作用，評價各部門運用民生資金的效果，引導各部門以保障改善民生為重點，用好每一分錢，從而推動社會公平正義，推進各項事業健康發展，使各項事業的發展成果更好的惠及百姓、造福人民。

    （三）以各項業務為核心，靈活運用多種審計方法。各項民生事業的業務較為復雜，政策性強，專業性強，且涉及的項目點多面廣，縱橫交錯，因此，審計人員應增強主動適應性，在開展民生審計的過程中，從業務入手，根據審計目標、審計對象、審計內容的不同，選擇適當的審計方法，提高審計效率，以更好地發揮民生審計服務國家治理的作用。一是采用政策法規研習法，即主動學習民生方面的政策法規，了解經辦業務流程，不斷豐富知識結構，提高發現問題、分析問題和解決問題的能力。二是采用調查座談法，此方法程序簡便、方式靈活，信息渠道更多，信息來源更廣，獲取的信息更充分，使審計人員有更廣的視角和更寬的視野，能從總體上把握問題實質，找出問題形成的癥結所在。三是采用計算機審計方法，當前各項民生工作的信息化水平不斷提高，其覆蓋面大，數據量大，關聯信息復雜，借助計算機技術的支持，可以大大提高審計效率，一方面是對信息系統進行審計，另一方面是通過數據分析比對，發現問題線索，從而進行重點延伸。

    （四）以發展民生為目標，為服務國家良治建言獻策。開展民生審計，要從各項民生制度及其設計層面發現問題、分析問題，更多地關注制度的完整性、合理性、有效性和可持續性，揭露制度和管理中的缺陷與漏洞，及時分析和反映各項制度運行中存在的的薄弱環節和潛在風險，并深入分析產生問題的原因，提出有針對性的解決辦法和建議，及時將審計成果轉化為服務政府決策的信息，促進制度完善，規范業務管理，為完善國家民生治理發揮應有的作用。（蔡飛）

    參考文獻：

　　[1]劉家義：《國家審計與國家治理》。在中國審計學會第三次理事論壇上的講話論壇講稿，2011年7月8日。

    [2]楊肅昌、李敬道：《從政治學視角論國家審計是國家治理中的“免疫系統”》，審計研究，2011（6）。

    [3]宋常、王睿、趙懿清：《國家審計在走向善治的國家治理中的若干問題》，審計與經濟研究，2012（1）。

    [4]林圖：《民生審計的特征與作用研究》，審計月刊，2008（8）。