國家審計作為“免疫系統”，一是關注改革問題，緊緊圍繞建設服務型政府的需要，揭示改革過程和社會轉型中重大的違法違規和經濟犯罪問題，促進依法治國和廉政建設；二是關注效益問題，進一步加強對政府投資項目的審計和審計調查，揭露重大的損失浪費、環境污染、威脅國家信息安全等問題，促進提高行政效能，推進生態文明、節約型社會的建設；三是關注發展問題，切實加強對改革發展中重點和熱點問題的審計調查，揭示經濟社會運行中的重大問題，促進國家宏觀調控措施和重大方針、政策和戰略的貫徹實施；四是關注民生問題，認真貫徹落實“加快推進以改善民生為重點的社會建設”的精神，堅持把最廣大人民群眾的根本利益作為審計工作的基本出發點，關注民生工程，加強民生資金審計，真正發揮審計在推進和諧社會建設中的積極作用。金融是現代經濟的核心，金融改革的成敗關系經濟改革的成功與否，關系國家的經濟安全和穩定，關系百姓的日常生活。為此，金融改革也始終伴隨著中國改革開放的進程而不斷深入。鑒于金融部門的重要作用，政府審計近年來一直不斷加強金融審計的力度，金融審計也成為建立“免疫系統”不可或缺的組成部分，在減少金融領域市場失靈，增進社會福利，降低法律不完備性，發揮綜合監管優勢等方面，都發揮著獨特作用。

　　一、金融審計可以減少金融領域市場失靈，增進社會福利

　　公共利益理論認為金融市場的失靈是客觀存在的，因此需要政府對金融領域進行適當的監管，引導金融資源配置向“帕累托最優狀態”轉變。公共利益理論認為金融市場的失靈表現在自然壟斷、外部效應和信息不對稱。金融市場的自然壟斷和外部效應問題主要體現在銀行業。一般來說，銀行業規模越大，越具有規模效益，因此銀行業具有一定的自然壟斷傾向。銀行業的壟斷會導致價格歧視、尋租等現象的出現，一方面影響金融資源的有效配置，降低社會的產出效率；另一方面會降低金融業的服務質量，損害消費者的利益，減少社會福利。銀行業的外部效應則表現在其破產所帶來的高昂社會成本。銀行業的利益相關者眾多，可以說幾乎每個人、每個經濟單位都要和銀行有一定的聯系，銀行業的破產不僅會影響到每個利益相關者的利益，而且會給社會造成恐慌，導致銀行體系乃至整個金融體系的崩潰，帶來的損害遠遠大于銀行的私人成本。金融市場的信息不對稱也存在于以銀行為主體的各類金融中介。銀行等金融中介的存在解決了信用主體之間的信息不對稱問題，但同時又形成了銀行與存款人之間、銀行與貸款人之間的信息不對稱，導致逆向選擇與道德風險問題。同時，金融價格體系的信息傳遞失靈，也造成了金融市場的低效率。信息不對稱和不完全的重要原因在于信息具有公共產品的性質：第一，信息產品具有非競爭性和非排他性，導致信息產品的供給不足；第二，個體單位通過占有信息來完全占有信息帶來的回報比較困難，說明了信息的獲得具有外部性，其他人可以在不支付成本的條件下消費信息而獲得收益；第三，獲得信息的支出并不隨信息數量而變化，因此信息密集型的市場具有不完全競爭的性質。金融市場這幾個方面的特征使金融信息具有公共產品性質，造成信息的不完全和不對稱，存款人很難鑒別銀行的經營狀況，任何不利信息都可能導致存款人的擠兌，導致金融市場的波動和不穩定。

　　金融審計通過每年對重要金融機構的全方位檢查，通過審計公告等方式促進整改，在促進銀行業合規經營方面一直有積極的影響，在這一過程中，金融審計能夠在一定程度上減少負的外部效應和信息不對稱，提高金融市場的服務效率和社會產出效率，減少金融領域的損失和浪費，從而增進社會福利，減少社會的不穩定性，這是政府金融審計在建立“免疫系統”過程中發揮的重要作用。

　　二、金融審計可以減少社會主義市場經濟建立過程中的法律不完備性

　　法經濟學這一新興學科起源于邊沁的執法思想，芝加哥學派的代表人物貝克、斯蒂格勒和波斯納則是這個領域的奠基人。18世紀末19世紀初的思想家邊沁指出，法律應該制定成最優的，使其明確無誤地定義犯法的程度及相應的最優懲罰程度，由法庭執行的最優法律具有對犯罪的最優阻嚇作用。20世紀60年代后期，芝加哥大學的經濟學家加利?貝克第一個把邊沁的思想變成一個經濟學模型，用嚴格的經濟學方法論述，并發表論文推導了最優法律和最優阻嚇作用的條件。他的一個基本推論是：當法律設計到最優，由法庭來執法是最優的制度。此后斯蒂格勒改進了貝克的理論，形成貝克——斯蒂格勒模型，成為法經濟學的理論基礎。芝加哥大學法學院的波斯納也認為，執法只需要法庭，不需要“監管者”，而現實中之所以有監管者，原因在于利益集團的游說，利益集團游說立法者而建立起“監管機構”來為利益集團做事，因此對整個社會而言有監管者比沒有監管者效益更差。除此3人外，芝加哥學派還有一個非常著名的代表人物科斯也表達了相似的觀點，科斯定理在法律上解釋為，如果沒有交易成本，只要有法庭來幫助執行合同就可以了，不需要監管者等機構的干預。總而言之，芝加哥學派的核心觀點就是認為只要能夠設計出好的法律，由法庭執法就是最優的制度，根本不需要任何其他機構行使監管的職能。但芝加哥學派理論的前提有兩個，一是法庭必須是中立的，二是執法成本不予考慮。而現實中執法成本（比如搜尋證據的成本）是客觀存在的，而世界各國即使是在最有法治傳統的國家里，法庭也往往受政治勢力左右，更多地表現出效率低下和腐敗等現象。一些學者從貝克——斯蒂格勒模型和科斯定理隱含的前提假設出發，依據不完備合約理論引申出“法律的不完備”理論。貝克——斯蒂格勒模型和科斯定理都是在“法律是完備的”隱含假設基礎上論述了法律具有最優阻嚇作用的條件下不需要監管者，施萊佛等人則認為法律即使是完備的，由于執法時需要耗費搜尋證據的成本，因此仍然可能需要監管者。卡塔琳娜?皮斯托和許成鋼認為現實中任何法律都是不完備的，原因在于“法律是面對全體國民的，社會是變化的，而法律具有穩定性，所以立法人怎么可能預料所有將來會發生的事件呢？怎么能把法律定義的無限清楚，用語言準確地、無差異地寫出來呢？”在“法律的不完備性”假設條件下，許成鋼認為根據貝克——斯蒂格勒方法制定最優法律而得到的結果并不是最優的，因為法律的阻嚇作用會由于其內在的不完備性被削弱，并會產生阻嚇不足和阻嚇過度等問題；施萊佛等人關于“執法成本的存在使得監管具有必要性”的觀點具有一定的合理性，但是“即便尋找證據并不費力，甚至當證據確鑿無誤時，當法律不完備時，法庭執法仍然不能達到最優”。由于法律的不完備性使得法律的設計和法庭執法都不可能達到最優，引入監管機構的主動式執法可以改進法律效果。通過主動式執法，監管機構可以阻止危害事件的發生。監管機構事前預防的主動執法與法庭事后懲罰的被動式執法相配合，可以彌補法律的不完備，解決高度不完備法律下司法機構執法效率低下等問題。皮斯托和許成鋼在貝克——斯蒂格勒模型的框架中引入法律的不完備性和主動執法者（監管者）后，證明了如果監管者沒有任何私利地為社會謀福利并能夠無成本地、準確地觀察到所有發生的事件，那么不完備的法律仍然能夠達到最優。但是現實中這兩個條件并不具備，因為監管者一般都是政府的代理人，是有其自身利益的集團，在執法過程中不可避免的要受到政治勢力和激勵的影響而出現謀私的腐敗現象，并且監管者的監管也不可能是無成本的。在監管有成本的客觀事實面前，什么是需要監管的，什么是不需要監管的，也就成了有條件的了，在經濟學中一般認為監管所帶來的成本不應該降低社會的福利。如果成本是外生的，在兩種情況下需要引入監管，一是法律特別不完備，二是有害行為所造成的損失足夠大，而金融領域滿足這兩個條件。一方面金融領域的法律比其他領域的法律更不完備，因為在信息的傳遞和技術的變革高速運轉的條件下，金融業務的交叉現象和新的金融衍生工具創新層出不窮，造成即使出臺不久的金融法規也頻頻出現漏洞，金融法律特別不完備，需要引入監管者；另一方面，金融市場一旦出現有害行為就有可能累及整個經濟，其損失可以說是足夠大，法庭事后的被動式執法不能彌補這一損失，因此應該引入事前主動執法的監管者來防止有害行為的發生，減少損失發生的概率。

　　在我國社會主義法律逐步建立的過程中，法律的不完備性問題仍然將在一定時間長期存在，而且不同的金融監管部門由于監管范圍的不同，在監管資源共享等方面，還存在著一些摩擦，所謂分業監管的功能尚未充分發揮。以次貸危機為例，在迅速發展的金融創新產品面前，基于權力分散和組織獨立的監管體系并不能有效地實施功能性監管。作為分業經營的衍生品，包括功能性監管在內的分業監管體制對市場的監控信息是支離破碎的，即使在交流過程中也會大量流失、扭曲，調控行動的一致性更會由于權力機構固有的利益屬性而失去效率。美國現有的功能性監管模式并不能顯著改善監管滯后問題。而依據法律賦予的職責，政府審計在金融領域有著其他部門所沒有的綜合監督優勢，并且政府審計一直有較高的獨立性，特別是近年來隨著政府審計作用的增強，政府審計的獨立性作用日益明顯，發揮的作用也越來越突出，在金融領域的政府審計中，在促進加強執法方面，金融審計必將有更大作為，在金融領域積極發揮“免疫系統”功能。

　　三、金融審計在我國當前金融業的經營模式下，可以發揮綜合監管優勢

　　美國于1999年正式出臺并實施了《金融服務現代化法案》，標志著整個國際金融體系開始由分業經營走向混業經營，基于金融產品和金融機構之間的界線隨著金融體系的發展和成熟而日漸模糊。而我國自東南亞金融危機之后，為了確保金融體系的安全與穩定、完善金融風險管理體系，加快了金融監管體系的改革步伐。在不斷完善金融監管法制、改進監管手段的基礎上，對金融監管的組織框架進行了重大調整，相繼成立了銀監會、證監會和保監會，形成銀行、證券與保險分業監管的格局。然而隨著我國金融體系市場化改革的逐步深入及入世后金融市場的全面開放，金融機構的多元化、國際化經營趨勢日益增強，使分業監管格局下的金融穩定性面臨嚴峻挑戰。2003年修訂實施的《中華人民共和國商業銀行法》第四十三條已修改為：“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資。國家另有規定的除外”。這項修改雖然確定了我國金融業在短期內仍然繼續實行分業經營，但顯然已經為金融機構今后的混業經營留下了適當的發展空間。我國現行的金融監管組織體系是以金融行業劃分的分業監管模式，銀監會、證監會、保監會分別對銀行業、證券業、保險業實施監管。這種監管模式有利于明確監管者職責，提高監管的專業化技術，集中控制金融市場風險。但是，“分業經營、分業監管”體制也存在著自身不可消除的缺陷。另外，雖然我國金融業目前實行的是嚴格的分業監管，但是銀行、保險與證券等業務之間已經出現了相互滲透的現象，同時國內也出現了一些混業經營的金融控股集團，如光大集團控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司，這對分業監管提出了新的挑戰。在從分業經營到混業經營過程中，金融審計可以更好地發揮監管的優勢。

　　“分業經營、分業監管”的優點之一是使各類金融機構的業務更加專業，這樣既便于內部管理又有利于貨幣當局的外部監管，可以從總體上提高金融機構的運營質量，降低系統性金融風險。但是隨著金融業的蓬勃發展，銀行、證券、保險之間的業務交叉削弱了分業監管的業務基礎，使得原有的以機構類型確定監管對象和領域的監管模式難以發揮作用，政府金融審計可以發揮綜合監督的優勢，在銀行、信托、證券、保險業之間資金和業務往來日益密切的情況下，對分業監管模式做出積極有益的補充，降低金融體系的分業監管運營管理模式的系統性金融風險。

　　金融市場本質上是相互影響、相互制約、取長補短、共同發展的大市場，我國金融監管目前采取“分業經營、分業監管”模式，實際上是把一個統一的金融市場人為地劃分為互不交叉、互不聯系的幾個市場，這顯然是違背市場規律，違背經濟運行規律的。政府金融審計把金融業作為一個有機的整體進行監督，可以降低不同金融機構業務交叉時監管部門產生的較高的協調監管成本，也可減少多重監管制度對金融創新的阻礙，實現監管規模經濟最大化。（作者單位：審計署駐沈陽特派員辦事處）