簡介：當前，非稅收入日益成為各級政府財政收入的重要組成部分，在地方經濟建設及社會各項事業發展中發揮著重要作用。但是，我國在政府非稅收入的管理和使用上仍存在許多不合理的因素。因此，不斷完善和規范非稅收入的征管就顯得愈加的緊迫和重要。本文首先介紹了政府非稅收入的概念，隨后闡述了政府非稅收入征管中存在的問題及其產生的影響，并對問題的成因進行了初步的探討，在此基礎上，就如何進一步規范和完善非稅收入的征管，從審計監督的視角提出了一些建議和對策。

　　關鍵詞：非稅收入；管理；審計

　　一、非稅收入的定義、實質及分類

　　非稅收入，是相對于稅收而言的一個新的概念，顧名思義是除財稅部門征收的稅收收入和職能部門依法收取的涉稅收入以外的其他財政性收入。在2003 年5 月發布的財政部、國家發展和改革委員會、監察部、審計署《關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》的文件里，第一次對非稅收入的概念提出了一個較為明確的界定：“中央部門和單位按照國家有關規定收取或取得的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、國有資產經營收益、以政府名義接收的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入。” 非稅收入的實質是指除稅收之外，政府為了滿足社會公共需要，憑借社會公共權力（含國有資產、資源所有權）、國家信譽并征得社會公眾認可，在履行政府管理社會職能與提供準公共產品或服務的過程中以法律、法規的形式向社會公眾收取的貨幣資金。它是政府收入的組成部分，是國家參與國民收入分配與再分配的一種形式。

　　按照非稅收入性質的不同，可以將其大致劃分為五大類：（1）負外部效益矯正性非稅收入，包括排污費或排污超標費，對某些高能耗和可能引發公共風險行業或行為的限制性收費等；（2）成本補償性非稅收入，包括使用費和某些規費，證照性收費等；（3）資產資源性非稅收入，包括特許權收入，國有資產經營、轉讓收益，國有礦藏、森林、灘涂開采費等收入，資產利息，租金收入，國有土地有償使用收入等；（4）行政司法管理性非稅收入，包括罰款、罰沒收入，工商、司法收費，政府性基金，特許經營等；（5）其他非稅收入，包括鑄幣稅收入，彩票發行公益金，贈與收入等。對非稅收入進行分類，有助于加深我們對非稅收入概念的理解。

　　二、非稅收入征管中存在的問題及其影響

　　由于非稅收入調動了地方、部門的理財積極性，“十五”以來，我市的非稅收入有著較快的增長速度，收入規模不斷增加，為地方經濟發展提供了物質基礎，緩解了地方財政壓力，為經濟建設和社會事業發展發揮了積極的作用。但是，于此同時，政府非稅收入管理深層次的矛盾和問題不斷暴露，這些矛盾和問題突出表現在：

　　（一）非稅收入存在二次分配現象，預算約束力不足

　　已經納人預算管理的非稅收人基本是由各主管部門自行安排收支計劃，財政部門雖然履行了審核批準的程序，但并沒有對這些資金進行強有力的監管。非稅收入更大的部分沒有納人預算管理，許多主管部門和預算單位在編制年度預算方案時只申報一個總體收入計劃，對于其分配使用并不提出詳細的方案，留待年中或年末時進行分解，形成事實上的主管部門二次分配和整個年度預算的調整，預算的約束性不強，預算執行隨意，預算追加頻繁，削弱了年初預算的嚴肅性，導致預算缺乏剛性。

　　（二）非稅收入征管分散，征收體制尚未理順

　　非稅收入征管過于分散，資金管理不到位。目前，行政事業收費、政府型基金等非稅收入基本上由財政部門制定或參與制定，而非稅收入征收主體是各級行政事業單位和社會團體。征收主體過于分散，形成了多方征收、多家使用、多頭管理的格局。與此同時，非稅收入征收體制尚未理順。目前非稅收入的征收在一些部門還是條條管理，以地方為例，市縣有關部門征收非稅收入后全部和部分上繳省，相關經費也由省直接下撥。這樣就帶來了非稅收入征收管理與同級財政部門脫節，而上級財政對此有時也鞭長莫及，容易形成盲區，給非稅收入的征管帶來困難。

　　（三）非稅收入統籌不到位，未實現收支脫鉤，支出管理相對薄弱

　　非稅收入資金政府統籌不到位，從實際來看，非稅收入的“小頭”實現了預算管理，“大頭”實行財政專戶管理，政府統籌的資金占全部納入專戶管理的資金的比例不高，而且一旦部門當年超收較多，往往就會以各種方式減少政府統籌資金。同時。執收執罰部門上繳的非稅收入與其支出安排掛鉤，“收支脫鉤”并未真正落實。單位往往把扣除政府統籌的后的非稅收入視為己有，支出過程中，按照本部門的要求使用，隨意性較大，非稅收入使用上不規范的地方較多，甚至一旦財政部門考慮對單位在財政專戶的年度收支結余予以統籌的話，單位往往會虛增用款項目，造成了財政資金的更大浪費。

　　（四）非稅收入相關法制不夠健全， 監督有待進一步加強

　　目前，非稅收人從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環節，沒有一套完整、統一、規范、系統的法律法規。行政事業性收費和罰沒收人雖有一些地方性規章，但由于監督不嚴或不合時宜，使得非稅收人管理無章可循或有章難循。同時，非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監督機制，造成各級財政的管理模式不一樣，不同地方的管理辦法不一致，財政部門在非稅收人管理上處于被動狀態，特別是對非稅收人管理中的違規行為缺乏強有力的法規約束。

　　非稅收入管理中存在的上述問題，對政府財政以及社會經濟產生了一定的負面效應，造成了收入流失、分配失控、監督失靈，影響了政府職能正常發揮、財政經濟的健康運行以及發展環境的優化，這些影響主要體現在：

　　（一）加重了企業和社會負擔。不合理的收費增加了企業和居民的負擔，特別是加重了企業的負擔。由于收費屬于硬性征繳，而不管企業是否實現了銷售收入和利潤，往往使得困難企業不堪重負，導致企業缺乏市場競爭力，有的企業甚至倒閉破產，構成了對稅基嚴重的侵蝕，從而大大減少了國家稅收收入。

　　（二）減少了政府財力， 削弱了政府宏觀調控能力。現行的非稅收入除少數項目納入預算內管理， 其他大部分納入財政專戶管理。非稅收入雖說能調動各單位、部門及地方政府的積極性， 但是資金數額巨大的非稅收入，長期分散在各部門、各單位之內，游離于財政預算管理之外，減少了政府可支配財力， 削弱了政府的宏觀調控能力。

　　（三）加劇了社會分配不公，造成政府行為的扭曲。一些收費項目多的行政部門，往往將收費當作本部門主要的目標，而非稅收入大多用于項目建設和非生產性建設及本單位自身的日益增長的經費開支，卻忽視了政府管理服務職能的發揮，導致了政府行為的扭曲。同時，由于收費項目、收費規模與單位的利益正相關，也容易導致部門間的權力、利益矛盾沖突。

　　三、非稅收入征管中問題的原因分析

　　非稅收入管理里中存在的這一系列問題以及其產生的負面影響，究其原因，主要有以下幾點：

　　（一）理論認識上產生的錯誤

　　收費是伴隨著政府履行社會管理職能和彌補市場缺陷的過程而產生的副產品，是配合實現政府職能的一個必要經濟手段。由于在收費理論認識上的錯誤，將非稅收入這一手段當作目的，因此在政府財力不足時，把收費作為政府籌資的辦法，并作為籌資政策出臺。同時，收費是以國家的公共權力為依托，在政府履行職能的過程中收取的必要費用，所有權應屬于國家，管理權屬于財政，使用權屬于政府。而在我國，由于長期以來實行計劃經濟，在計劃經濟體制下政府收費主要以預算外資金的形式存在，所以在人們的思想觀念中，非稅收入的所有權屬于部門、單位，使用權和管理權都屬于部門、單位。在這一錯誤觀念下，致使政出多門，收入和支出使用隨意性大，失去控制。

　　（二）地方財權與事權的不對稱

　　1994 年的分稅制改革雖然取得了很大的成功，初步建立了適應社會主義市場經濟的公共財政體制框架。但在這個體制下并沒有建立起完善的中央稅收體系及獨立自主的地方稅體系，中央與地方的財權、事權劃分不清晰，沒有形成科學、規范、有效的轉移支付制度。所以，長期以來，地方政府存在財權與事權不對稱的現象，地方政府事權大，財權小，掌握的財力少。據統計，1994 年至2006 年期間，中央財政收入占全國財政總收入的比重平均為52%，地方各級政府平均為48%，而同時期，中央所承擔的事權平均在30%左右，地方則達到70%左右。地方各級政府在財權逐步減少的總體趨勢下，事權并沒有相應減少，出現嚴重的不對稱。為了保證地方各項事業的發展，地方政府、部門和行政事業單位就選擇了靠公共權力，通過非稅收入籌集資金，來解決財力不足問題。

　　（三）審批收費依據的不科學

　　一般說來，審批收費以法律法規為依據。但是，現有法律法規對收費范圍界定的不嚴格，對具體征收標準也沒有明確、具體的規定，國家機關哪些行為可以收費，哪些行為不能收費，缺乏統一明確的規定。而實踐中，由于政府非稅收入執法部門多，收費環節多，數量龐大，政府對總體情況把握不夠。于是，一般就由業務部門向主管部門提出收費申請，審批機關依據財政撥款支持程度確定，彌補機關經費不足實質上就成為審批收費的基本依據。在具體操作上，財政部門往往將收費作為抵扣單位核撥經費的資金來源，實際是縱容了一些單位進一步向市場收費。

　　（四）單位、部門利益的人格化

　　現行收費體制是誰收費、誰使用，收費主體支配收費資金，即收支掛鉤。目前，收費資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后，財政部門扣除一定比例后，分批返還給收費主體，收得越多，返還的越多。二是全額返還。財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的全部收費資金分批撥付給收費主體。這種收支掛鉤的收費體制與單位利益聯系緊密。同時，隨著我國市場化進程的全面推進和不斷深化，“理性經濟人”的思想在改變著人們的理念和行為方式，即人們都在追求自身利益最大化。客觀地說，這種思想理念的轉變是走市場經濟的一種必然。在這種社會思想觀念以及收費體制與單位利益緊密相連的背景下，收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關，為保住和擴大既得利益，單位、部門利益的人格化導致了非稅管理中的一系列問題。

　　四、完善非稅收入征管的審計對策

　　加強非稅收入的規范化管理， 對保障政府正常運轉、促進社會經濟事業發展具有重要的意義，而強化對非稅收入的審計監督則是實施規范管理必不可少的一環。加強對政府非稅收入的審計，對進一步加強非稅收入管理，完善部門預算編制和國庫集中支付制度，推進依法行政，提高依法理財水平，增強政府宏觀調控能力具有十分重要和深遠的意義。

　　加強政府非稅收入審計，能夠籌集相當規模的財政資金，支持地方經濟建設，促進社會生產和文化教育等社會事業的發展，維護人民群眾的根本利益。加強政府非稅收入審計，能夠為地方經濟發展創造一個良好的投資環境和政策環境，從源頭上防治在非稅收入征管方面的腐敗行為，為地方經濟發展提供一個穩定的社會政治環境和廉明的行政執法環境，是治理和優化經濟發展環境的重要舉措之一。加強政府非稅收入審計，能夠推進財政改革和公共財政體制框架的建立的重要手段。對非稅收入管理盡快進行規范，健全法制，集中征收，統籌安排，強化管理，這樣就可以為實行部門預算和綜合財政預算奠定良好基礎，有助于公共財政體制的建立以及政府采購、國庫集中支付等其他財政改革的成功。加強政府非稅收入審計，規范和加強非稅收入管理，不僅能夠從一定程度上簡化行政審批手續，規范政府收費行為，而且能夠進一步提高政府依法行政、依法理財的水平，從而增強政府宏觀調控能力。

　　強化對非稅收入的審計監督，可以從以下幾個方面入手：

　　（一）加強非稅收入項目的合法性審計

　　通過對本級政府各部門單位預算執行或財務收支審計，審查各項非稅收入項目的設立是否符合規定。非稅收入項目應按照如下規定確立：一是行政事業性收費項目的設定必須符合法律、法規以及國務院、省政府或者省以上財政、價格主管部門的規定；二是政府性基金的設定必須符合法律、法規以及國務院或者國務院財政部門的規定；三是國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入和國有資本經營收益的設定必須符合法律、法規以及國務院或者國務院財政部門、省政府的規定；四是彩票公益金的設定必須符合國務院或者國務院財政部門規定的彩票資金分配比例；五是罰沒收入的設定必須符合《中華人民共和國行政處罰法》和其它有關法律、法規、規章的規定；六是主管部門集中收入必須經本級財政部門批準；七是其它非稅收入的審計必須符合法律、法規、規章以及國務院或國務院財政部門及省政府的有關規定。在審計中，可借助于《行政事業收費許可證》、《罰沒許可證》、《政府性基金許可證》及《非稅收入征收委托證》來審查認定相關單位的合法性。

　　（二）加強非稅收入政策執行情況審計

　　非稅收入政策執行情況的審計是非稅收入審計的一項重要內容。應重點審計執行國家統一政策、各項制度的情況，主要包括：有無擅自批準減免非稅收入、擅自延長減免非稅項目期限，有無停征應征非稅項目，有無隨意設立非稅收入項目，有無采取抵扣或降低收費標準的辦法減少非稅收入，有無擅自將非稅收入項目轉為經營性收入項目等問題。具體做法上，一是通過本級預算執行審計，加強對財政部門貫徹國家非稅收入政策的執行情況和非稅收入管理情況的審計監督， 達到督促財政部門嚴格執行國家財政政策，規范管理的目標。按照政、事分開原則，實現非稅收入使用上的分類管理，改進行政部門和事業單位的預算管理方法， 將所有非稅收入全部納入財政綜合預算管理，對非稅收入形成的財力實行統籌安排，真正做到非稅收入的征收與使用分離；二是通過對下級政府財政決算審計，加強對執行國家非稅收入政策和非稅收入預算級次管理的審計監督，督促下級政府嚴格按國家財政政策征收、管理、使用各項非稅收入，按規定預算級次劃解各項收入。

　　（三）加強對非稅收入收繳管理模式的審計

　　在對財政部門以及非稅收入相關執收執罰部門的審計中，應加強對非稅收入收繳管理模式的審計，主要包括三方面：一是加強對非稅收入數據庫的計算機審計，當前財政部門以及非稅收入相關執收執罰部門都在對非稅收入進行信息化的改革，設計構建一個基于財政網、銀行網、政府網等網絡平臺的管理先進、高效可靠的非稅收入管理系統，該系統將會包括非稅收入項目庫、非稅收入的征繳記錄及相關信息等等。所以，及時關注這些信息化改革，并加強對非稅收入數據庫系統的計算機審計，顯得尤為重要。二是加強對非稅收入票據的審計，我市目前執收非稅收入使用的票據是《非稅收入一般繳款書》，《非稅收入一般繳款書》是執收非稅收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，是審計的重要依據。對非稅收入票據進行審核時，要重點關注執收執單位是否有利用非經營性專用收款收據執收非稅收入形成單位“小金庫”，非稅收入票據使用是否超出規定范圍和收費標準，是否存在無票據或不使用規定的收費票據收費，是否擅自轉借、轉讓、買賣、代開、銷毀、涂改、丟失收費票據，是否將行政性收費票據作為罰款票據和單位往來結算票據等問題。三是加強對非稅收入賬戶的審計， 賬戶是非稅收入的載體，所以審查執收單位的賬戶情況，更具有現實意義。審計中，從賬戶入手審查非稅收入，通過審查被審計單位提供有關賬戶情況、銀行賬簿及銀行對賬單，向領導及相關業務科室有關人員了解情況，對關聯單位和下屬單位進行延伸審計，由人民銀行協助提供執收單位的開戶銀行等手段，來了解執收執罰單位的開戶情況，并重點關注是否存在非稅收入執收執罰部門多頭開戶，另立賬戶或將非稅收入存入其它賬戶的問題。

　　（四）加強對非稅收入的專項審計或審計調查

　　在例行審計之余，積極開展對非稅收入的專項審計或審計調查，可以及時揭露在非稅收入征收、管理、使用中存在的突出問題和效益情況。針對專項審計或審計調查中發現的問題，深入分析其產生的原因和引起的后果，并從法規、制度和政策上提出有針對性的審計意見和建議，可以為更好地發揮審計在非稅收入管理中的監督作用，為構建和完善社會主義公共財政管理制度做出貢獻。

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