摘 要：土地置換是高校規模擴張中資源整合的產物和籌措建設資金的重要方式，能有效盤活教育資源存量，擴大辦學資源增量，增強高校發展能力。本文分析了土地置換在高校中應用的背景、作用、途徑和程序，提出了科學有序推進土地置換的三點建議。

　　關鍵詞：高校；老校區；土地置換；資本運營

　　土地置換是一項復雜的系統工程，涉及諸如城市社會學、城市經濟學、城市規劃學、財務管理學等學科的諸多理論和觀點。根據城市經濟學的理論，城市用地總是在市場競爭中不斷向配置效益更高的使用功能轉換，從而使城市用地在動態中配置、轉換、再配置，即在置換過程中產生更大的效率。土地置換就是指通過土地用途更新、土地結構轉換、土地布局調整、土地產權重組等措施，實現土地現有功能和潛在功能的再開發，從而優化城市用地配置。土地置換也符合級差地價理論，即一般情況下，離市中心、繁華商業區、商務區等越近，土地使用價格越高；反之則越低。這樣，政府就可以利用土地的差價進行土地置換改造老城區，發展新城區。目前許多城市進行的“退二進三”、“騰籠換業”等規劃就是典型的土地置換行為。城市經濟學中的這一概念同樣適用于市場經濟條件下高校的資源整合，尤其是在高校的新老校區資源整合中，顯得尤為重要。本文所稱土地置換是指高校老校區的置換。

　　一、高校土地置換的背景

　　在高等教育的歷史上，美國、日本等國家曾也以土地作為主要的優惠政策和調控方式，來促進高等學校的發展。通過1999年以來我國高校的合并和擴招，2007年招生規模與1998年相比已經擴大近6倍，我國高等教育已從精英化步入大眾化階段，為建設創新型國家奠定了堅實的人才保障基礎。這幾年的快速發展，特別是加大對基礎設施建設、學科建設和人才隊伍建設的投入力度，高校債務增長迅猛，還貸資金缺口較大，資金短缺已成為制約高校可持續發展的瓶頸問題。正如教育部長周濟所說：“發展的速度和投入的力度，始終是一對尖銳的矛盾。我們在謀劃發展的時候，一個根本性的問題是錢從哪里來的問題。”

　　通過對30多所高校的調研，全國政協于2007年7月公布了一份高校負債問題的報告。報告稱，全國高校貸款總額已達2500億元左右，并稱“雪球有越滾越大之虞”，部分高校已存在嚴重的財務風險，有可能引發社會風險。為了最大限度地節省開支，有的高校還出現了少發工資、少發獎金的現象，這直接造成了優秀人才的流失，不利于學校的教學質量提升。可見，目前高校債務不僅數額巨大，覆蓋面廣，而且增長速度快，嚴重影響了高校的健康、協調和可持續發展。面對這種情況，如何有效化解債務，這已成為教育主管部門和高校不得不面對的重要課題。2007年9月12日，教育部長周濟在國新辦新聞發布會上首次承認高校負債2000多億元，要求各學校在地方政府的支持下，采取一系列重要的措施償還債務，比如可以進行土地置換。而在2007年10月底，國土資源部有關負責人表示，高校用地為教育用地，按現行法律規定，高校不得擅自轉讓國有土地。爾后，教育部有關負責人也表示，兩部門的說法并不矛盾，高校土地置換也是向地方政府報批，按相關程序辦理，并不是擅自轉讓。高校土地置換是新形勢下出現的新事物，目前各方認識還不一致，處于探索階段，缺乏對高校土地置換政策、理論、途徑、程序等系列研究。

　　二、高校土地置換的作用

　　高校土地置換有正面作用，也有負面作用，但總體來說利大于弊。

　　實踐證明，做好土地置換這項工作，其正面作用表現為：

　　1、有利于整合現有高等教育資源，優化教育布局結構。土地置換的一般目標是實現區域土地生態、經濟、社會效益的最優化和城市整體功能的最優化。而高校的土地置換是在合并和規模擴張的背景下高等教育資源整合的產物。許多高校在合并過程中，產生了許多小校區，一方面這些小校區位于城市的中心位置，黃金地段沒有產生黃金效益；另一方面這些小校區普遍建筑物老化，土地利用效率較低。從優化教育布局結構，盤活高等教育存量資源出發，高校也迫切需要進行土地置換。

　　2、有利于高校快速完成自我重塑，提升學校綜合實力，更新辦學理念。土地置換能夠重塑高校形象，提升硬件辦學條件，從而提高學校的綜合實力，提升學校的凝聚力和吸引力。在硬件條件得以改善的同時，軟件條件也會得到改善，起到“筑巢引鳳”的作用，吸引高學歷、高職稱的人才。

　　3、有利于解決高校多校區分散辦學問題，降低運行成本，提高辦學效益。隨著高等教育大眾化進程的加速，在高校擴招和后勤社會化改革的推動下，高校新校區或主校區的建設，目前普遍凸現多校區運行、存量不動產大量閑置或低效率運轉與巨大債務風險并存的現象，造成辦學分散、運行成本較高，辦學效益較低。正如教育部長周濟所言：“歷史的經驗反復證明，單校區是福，要盡量避免多校區的局面。即使不得已有了多校區，也必然集中力量建設一個主校區。這樣，有利于學生的成長，有利于學科的融合，有利于學校的管理。”

　　4、有利于緩解高校新老校區建設債務和融資之困。目前高校的債務來源主要是新老校區建設產生的，不少高校校園基礎設施建設還在進行，不僅舊債難還，還會不同程度地產生新債。土地置換的實施，高校可以避免為長遠發展而進行的投資行為對現有教職工利益的擠壓，有利于如期支付金融機構的貸款本息，也有利于改善高校的財務結構，增強高校的融資能力，從而促進高校的健康發展。

　　5、有利于城市空間結構優化。城市地域空間結構是指城市功能組織在城市地域空間上的投影，是由城市職能上的分化引起形態上分化的結果。而且這種分化貫穿于城市發展的全過程之中。土地置換恰好能促進城市功能的不斷分化，使城市功能分區趨于合理，通過級差地租的引導作用，促進城市中心產業向外圍擴展，進而影響了城市形態的變化，使城市地域空間結構得到優化。高校分散的老校區大多數面積小，且位于城市中心區，這部分土地的置換，有利于城市建設的科學規劃、合理布局，為城市發展做出貢獻。

　　高校土地置換的負面作用主要表現為：

　　1、土地儲備收購和“招拍掛”都需將地上建筑物拆除再進行開發，從全國教育資源來看，是一種浪費。我國目前的高等教育資源規模不是過剩，而是遠遠不夠。要解決這一矛盾，根源是政府要增加教育投入力度，政府不應只站在某一所學校看資金是否盤活、債務是否減輕，而應該算算社會成本這一本大賬，看是否符合可持續發展戰略，科學整合現有教育資源，如將高校分散的小校區置換成為中小學或中專教育資源。

　　2、置換校區的拆除，容易割斷高校幾十年來學子們的校園情結和精神家園，也不利于校園文化的傳承。對于少數具有一定歷史文化價值的老校區，應在當地文物部門指導下合理確定保護對象和保護范圍，納入保護范圍的校區、校舍等予以保留，不應納入土地置換范圍。

　　三、高校土地置換的途徑

　　高校土地置換的途徑一般包括儲備收購和“招拍掛”。

　　1、儲備收購。土地儲備是指土地儲備機構依照法律規定，將其以收購方式取得的土地和政府依法收回、征用的土地納入政府土地儲備庫予以儲存，并進行前期開發整理，合理配置土地資源的行為。土地儲備一般根據國民經濟和社會發展中長期計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、年度土地供應計劃和土地市場供需狀況，實行統一規劃、統一儲備整理、統一供應。對因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或者其他原因調整出的原劃撥國有土地，政府原則上需要進行土地儲備。土地收購補償按以下方式確定：一是以出讓方式取得的土地，根據土地剩余使用年限和土地使用者對土地的實際投入給予適當補償；二是涉及城市房屋拆遷的，依據有關城市房屋拆遷法規、規章的規定給予補償；三是政府行使優先購買權購買的土地，按照土地轉讓申報價格給予補償。高校老校區土地大部分為劃撥國有土地，其置換可以歸屬于結構調整，由政府儲備收購，基本程序是：申請收購、權屬核查、確定規劃條件、方案報批、簽訂協議、收購補償、權屬變更。

　　2、“招拍掛”。對于高校以出讓方式取得的土地，可以選擇采取“招拍掛”途徑進行置換。招標是指出讓人發布招標公告，邀請特定或者不特定的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權投標，根據投標結果確定土地使用者的行為。拍賣是指出讓人發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。掛牌是指出讓人發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截至時的出讓結果確定土地使用者的行為。“招拍掛”和儲備收購一樣，都要通過當地政府和規劃、國土等部門審批。

　　四、高校土地置換的程序

　　高校土地置換的程序一般為：

　　1、高校最高決策層研究置換方案，經教代會通過后，報教育主管部門批準。

　　2、向當地人民政府請示，請求同意：調整土地使用性質和用途，重新規劃，將教育用地調整為住宅或商服綜合用地，容積率按規劃情況適當提高；在途徑上由政府直接進行土地儲備或直接“招拍掛”出讓；對土地收益金，政府按相關政策和一定方式，大部分返還給學校用于新校區建設。

　　3、向土地儲備部門或土地交易部門提交土地儲備或交易申請書，并提供以下材料：國有土地使用權證和房屋所有權證原件；學校主管部門決策批復；事業單位法人證書和組織代碼證；法人代表身份證明書和委托代理書；房屋抵押、查封和凍結等情況的證明材料；1/2000地形圖、宗地圖和地籍勘察資料等。

　　4、規劃咨詢，并向規劃行政部門申請調整處置地塊的性質、用途和規劃設計條件。

　　5、進行土地房屋評估和土地出讓金或儲備補償費測算。同時，按規定辦理國有資產處置審批申報手續，其程序為：高校向教育主管部門提交資產處置申請報告；教育主管部門、同級財政部門及國有資產管理部門根據《事業單位國有資產管理暫行辦法》及相關政策法規，對申請報告進行審批。資產處置審批中需提交以下資料：能夠證明資產價值的有效憑證；資產統計報告或決算報告；資產目前的使用情況說明；有資質的中介機構出具的經濟簽證意見；具有法律效力的專門技術鑒定部門的鑒定報告；單位資產處置公示材料；土地使用權證、房屋所有權證、建設用地批準書以及擬處置房屋建筑物和土地坐落、面積和規劃用途等。

　　6、簽訂儲備收購或“招拍掛”出讓協議，辦理儲備收購手續或“招拍掛”手續。

　　7、成交后，按協議支付儲備收購補償款或“招拍掛”款項，收益金返還按政府文件辦理，返還后一般用于高校新校區基礎設施建設。

　　五、高校土地置換的建議

　　1、國家出臺統一的高校土地置換政策。為科學有序推進高校老校區土地置換工作，建議：教育行政主管部門應在總結高校土地置換經驗和教訓的基礎上，與發改、財政、國土、建設、人防、稅務等部門一道，研究出臺土地置換政策，進一步統一認識，明確置換對象、程序和土地收益金的處置，增強土地置換的科學性；成立高校老校區土地置換領導機構或工作機構，負責組織、協調和指導土地置換工作；土地置換政策的制定應堅持“十分珍惜、合理利用土地和保護耕地”的基本國策和確保國有資產保值增值，按照誠信置換、有序置換、有情置換、節約置換的原則，講紀律、講責任，在充分調研和論證的基礎上，科學選擇置換模式，積極有序推進老校區土地置換工作；高校老校區土地置換收益將主要用于償還新校區建設債務，置換相關規費原則上予以減免；要求高校所在地政府按照城市建設規劃和土地利用總體規劃，對置換出來的老校區組織上市交易，盡可能獲得較高收益。

　　2、國家應加大對高校基本建設的投入力度，土地置換融資只能是緩解高校債務壓力的必要補充。土地置換融資不應成為高校教育成本分擔機制的主導，恰恰相反，國家應建立財政對高校貸款貼息和債務減免的機制及擔保機制，并為高校“舉債興教”買單，如財政投入或發行教育國債等。

　　3、高校要正確理解和認識科學發展觀的發展內涵，制定和選擇正確的發展道路和發展戰略，明確切實可行的發展途徑，防止新的大規模債務產生。正確處理改革、發展、穩定三者的關系，既要堅持以發展的思路謀求發展，解決前進中的困難和問題，又要結合各自校情，實事求是地制定發展戰略，防止脫離實際的“硬發展”，尤其要嚴格控制基本建設規模和貸款規模，切實防范債務風險。高校還應認真總結建設新校區的經驗教訓，做到科學規劃、量力而行、分步實施。

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