公司治理研究的是所有權與經營權分離后的“代理人問題”。費瑪和簡森（Famaand Jensen，1983）認為，通過企業所有權的配置和重新配置，即治理制度安排，可以有效地解決代理問題。本文將以我國上市公司為研究對象來探索企業內部控制體系建設問題

　　一、所有權、決策經營權和監督權的制衡

　　（一）股東大會從股權結構上講，我國的上市公司一般處于大股東的控制之下，而在企業經營困難時，以資產承組的形式入主企業的大股東更是被視為企業的“救星”。從制度設計看，股東大會是公司的權力機構，決定公司的經營方針和投資計劃，股東對法律、行政法規和公司章程規定的公司重大事項享有知情權和參與權，上市公司應建立和股東溝通的有效渠道，股東有權按照法律、行政法規的規定，通過民事訴訟或其他法律手段保護其合法權利。然而由于股東大會每年一般只召開一次，大多數中小股東由于各種原因很少參加會議，即使參加由于每股一票的表決權也很難使數量眾多的中小散戶形成統一。雖然符合有關條件的股東可向上市公司股東征集其在股東大會上的投票權，但實際操作難度較大。這樣股東代表大會實質上就成了有權選派董事的股東之間的會議，在某種意義上也就成了董事會會議。盡管累積投票制在《公司法》（2006）中得到采用，但累計制度的得益者也并非中小股東，而是第二或第三大股東。大股東之間為了某種利益或避免兩敗俱傷常會達成一定的妥協，犧牲的還是中小股東的利益。中國證券監督管理委員會2004年發布的《關于加強社會公眾股股東權益保護的若干規定》試行“分類表決制”，被認為是為公眾股股東提供了維權工具，但其也可能被某些機構投資者利用。

　　（二）董事會董事會是對股東大會負責，執行股東大會決議，決定公司經營計劃和投資方案等重大問題的機構，但是控股公司的影響不可忽視。雖然上市公司治理準則規定，上市公司的重大決策應由股東大會和董事會依法作出，控股股東不得直接或間接干預公司的決策和依法開展的生產經營活動，損害公司及其他股東的權益；控股股東與上市公司應實行人員、資產、財務分開，機構、業務獨立，各自獨立核算、獨立承擔責任和風險等。但由于傳統上董事長是上市公司的法人代表，《公司法》（2006）雖將法定代表人改為可由董事長、執行董事或者經理擔任，但法定代表人這一重要職務多由第一大股東選派。因此，第一大股東所在企業的董事長或總經理的意圖，往往對上市公司有著決定性作用，形成第一大股東控制著上市公司的事實。

　　（三）監事會修改前的《公司法》規定：職權上監事會主要是檢查公司賬務，對董事和經理層違反法規及公司章程的行為進行監督，當董事和經理的行為損害公司利益時要求董事和經理予以糾正。《公司法》（2006）增加了對違反法律、行政法規、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議權；對違反法律、行政法規或者公司章程的規定的董事、高級管理人員提起訴訟權，但并沒有規定監事會對不監督或監督不力或失察負有可操作性的法律責任。從人員組成上看，監事會由股東代表和適當比例的職工代表組成，由于監事長一般也由主要股東委派或許可，職工代表受制于經理層，其權威性大打折扣。從活動經費上看，監事由于行使職權往往受制于經營層的反制，在大多數企業里監事會形同虛設。

　　（四）三權制衡在一般情況下，控股公司可以獲得股東代表大會的控制權，試行分類表決時可以通過與比較大的公眾股東特別是機構進行聯合，或進行技術上的規避來左右分類表決結果，取得股東代表大會的實際控制權。在直接投票制下控股公司可以獲得董事會的控制權，在累計投票制下可以通過協議同盟獲得董事會的控制權。控股公司可以委派董事長或擔任上市公司法定代表人的高級管理人員，掌控董事會和企業經營班子（經理層）。監事由股東代表和適量的職工代表組成，股東代表一般指控股股東或大股東，職工代表限于能力或一些顧慮，監督流于形式。由此可知，控股公司依然可以直接或間接地控制上市公司，又因為控股公司的董事長或總經理或實際控制人有權決定參加所控制的上市公司股東會議的代表，選派董事，委派董事長或法定代表人。因此，上市公司直接或間接受控股公司的董事長或總經理或實際控制人。在公司的法人治理結構尚不完善，內部控制體系尚不健全，外部監控尚不得力的環境下，一旦出現企業領導層集體犯罪，法人犯罪，或經營決策失控。惡意收購等情況，企業將遭受毀滅性的打擊。而大股東們往往可以利用已有的資金便利和信息便利，保護自己的利益，將損失留給中小投資者。

　　二、決策權與經營管理權的制衡及其失效因素分析

　　（一）股東大會作用弱化按現代企業制度成立的公司，其決策權與經營權應該分治。股東大會雖然決定公司的經營方針和投資計劃，名義上是公司的最高決策機關，但由于召開次數有限，日常的決策權實際上是由董事會負責的。《公司法》規定，董事會對股東會負責，向股東會報告工作，執行股東會的決議，決定公司的經營計劃和投資方案，制訂公司的年度財務預算方案、決算方案，決定聘任或者解聘公司經理及其報酬事項，并根據經理的提名決定聘任或者解聘公司副經理、財務負責人及其報酬事項，制定公司的基本管理制度，公司章程規定的其他職權等。《公到法》將股份公司的董事會與經理列入同一利益團體，實際上董事會與經理也是一種委托代理關系，也是存在著利益和目標的差異。《公司法》規定，公司經理對董事會負責，主持生產經營管理工作，實施董事會決議；實施公司的年度經營計劃和投資方案等。在企業的宏觀領域，股東大會行使決策權，董事會行使經營管理權，而在中觀領域，董事會行使決策權，經理層行使經營權。而中觀領域的決策權和經營權是最重要和最實際的權力，這一層次決策權與經營權的制衡是公司第二層次的制衡。通過這一制衡可以防止公司經理層過分專權而損害股東利益和企業利益，但在不少企業，這一制衡也未發揮應有的作用。

　　（二）決策與管理架構不合理決策權與經營權制衡失效的原因，一是受長期以來一些企業的董事會與經理班子基本重合，董事會大體等于經理層，經理層大多雷同于董事會。所有權、決策權與經營權在某些企業是三者合一。近年上市公司加強公司治理、普遍聘請了獨立董事，特別是2001年我國證券監督管理委員會《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》發布后，情況從形式上有了較大的改善。二是即便決策權與經營權切實分離的企業，由于代表主要股東利益的董事在企業經營方面并非人人都“懂事”，而且由于董事大多是兼職，對企業真正了解不多，每年召開董事會次數有限，僅靠簡短的會議就決定企業經營方針，顯得草率。既然董事會權限被嚴重弱化，或與經理層重疊，對經理的制衡更是空談。在沒有專職董事長或董事長權力不實的企業，公司的經理往往就成為企業的實際控制人。一旦經理決策失當或違法亂紀，便會影響企業的命運，這往往是造成我國企業喪失生存的主要原因。

　　三、企業內部控制體系的管理架構

　　（一）內部審計的地位及其職權內部審計部門是對公司日常生產經營、財務管理、會計核算等諸多方面進行審核稽查的機構，是企業內部控制體系的有力屏障。我國的上市公司內部審計部門的隸屬關系大致分為以下幾種：隸屬于經理層，由公司分管財務的副經理或總會計師分管；隸屬于經理層，由公司經理直接分管；隸屬于董事會，由董事長分管；隸屬于監事會，由監事長分管。第一種模式獨立性和權威性最低，效果也最差，現在已基本淘汰。第二種模式獨立性和權威性稍高，但它只能對公司各部門是否貫徹經理人的思路，是否執行公司已有的管理制度進行審計，而對經理層的違法亂紀和濫用職權問題難以監控。第三種模式的獨立性和權威性較高，能深入到經營管理的各個層面，確保董事會對生產經營風險的了解與控制。這種模式下，若是一個強有力的董事會，則內部審計能有效地防范風險，及時糾正錯弊；但若在一個弱化的董事會，或一個與經理層交叉的董事會領導下，內部審計的作用將難以發揮，而且對董事會自身所作的有損公司和股東權益的行為難以被有效地監督。第四種模式的獨立性最高，能夠檢查公司賬務，對董事、經理違反法規或公司章程的行為進行監督。但由于在大多數公司中，監事會有職無權，這種模式效果不甚理想，較少被采用。《上市公司治理準則》基本上是對第三種模式的認可，規定上市公司董事會可以按照股東大會的有關決議，設立戰略、審計、提名、薪酬與考核等專門委員會。專門委員會成員全部由董事組成，其中審計委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會中獨立董事應占多數并擔任召集人，審計委員會中至少應有一名獨立董事是會計專業人士；審計委員會的主要職責是，提議聘請或更換外部審計機構，監督公司的內部審計制度及其實施、負責內部審計與外部審計之間的溝通、審核公司的財務信息及其披露、審查公司的內控制度。但這種模式要注意防止董事會對股東或公司利益的侵害，同時要充分發揮獨立董事的作用。

　　（二）內部控制制度和崗位的操作規程在日常經營管理中，健全的規章制度和完善的操作流程，同樣也是內部控制體系的重要組成部分。但目前內部控制制度存在著一些問題：一是內部制度不完善。一些上市公司的內部控制制度或極不完善，或流于形式，往往為經濟犯罪提供了可乘之機。一些公司的操作規程則缺乏統一的、詳盡的、具有很強操作性的崗位操作流程，對同一筆經濟業務，不同人的處理會有不同的結果，公司核算制度彈性過大，信息可比性較差，容易誤導決策，造成重大損失。二是有法不依，有章不循。一些上市公司建立有完備的內部控制制度和足夠的內部風險監控人員，但由于是一個強勢的經營團體，風險控制防線形同虛設。國有企業中國航油（新加坡）股份有限公司（以下簡稱中航油（新加坡）就是例證。

　　（三）財務（會計）控制財務（會計）控制是公司經理層自身和董事會對公司內部控制的又一個層面，是解決公司日常經營活動中的風險控制和經理層經營方針的貫徹與落實等方面的問題。完善的財務（會計）控制體系，不僅能防止公司內部經營風險和錯弊，也能遏制經理層亂用職權和其它違法亂紀的行為。《公司法》規定，公司財務負責人由公司經理提請聘任，由董事會聘任或解聘。由于財務負責人責權的特殊性，在公司重組或經理人員變更時，財務負責人往往是最先被更換的。誠然，經理與財務負責人過度制約，相互摩擦，也會導致決策梗阻，效率下降，但是缺乏牽制，必然導致權力失衡、管理混亂。兩者的適度牽制，能使管理更科學、更透明。當公司存在重大隱患或是可能出現風險時，作為實時監控的會計機構和人員能及時制止，投資者也應能從公司披露的財務信息中被告知。但在某些公司由少數大股東組成的董事會在上市公司主要維持決策權，對經理層的監督則相對分散。即便是在董事會領導的內部審計模式下，也由于審計只是事后監督，而無法保證其及時性，一旦經理的目標與所有者的目標不一致，如經理與財務負責人“合謀”，情況就變得更加復雜，更具隱蔽性和欺騙性，企業和投資者的風險也更大。

　　四、公司治理結構改善與強化企業風險管理管理的建議

　　研究表明，良好的公司治理機制對于減少盈余操縱和改進財務報表質量方面是重要的（Warfield，1995），但在管理層主導下的內部控制機制是無法防止管理層舞弊的（趙德武、馬永強，2006）。我國近年出現的多起風險事項的實踐證明，這種以董事會和管理層為主導的公司治理模式和內部控制、風險管理制度是難以有效防范風險的。如何構建適應我國企業的風險管理制度，筆者認為，這一制度必須充分考慮所有產權人的利益，充分考慮監管的權威性、實時性與相對獨立性，同時兼顧安全與效益的關系。首先，改善公司治理結構。我國可以借鑒德國經驗，加強董事會、監事會兩會制度的建設。在股東權益維護方面，要完善征集股票表決權辦法和分類表決制，并允許國家指定的專業機構代表廣大中小散戶在股東大會上行使權力，使股東大會真正成為代表個體股東利益的機構；在董事會建設方面，要明確規定中小投資者代表進入董事會的名額，謹防少數大股東操縱董事會；在監事會建設方面，要強化監事會權力和責任，并通過相關的實施細則或條例、辦法對監事會的職責予以細化，真正落到實處。明確監事會失察的法律責任，同時從會計制度上規定監事會履行職責的資金來源，確保監事會責權利的落實。在債權維護方面，要規定債權^進入監事會的法定條件，確保債權人的利益。其次，切實保障兩權分離。要通過法律而不僅是部門規章，對“控股公司的總經理兼任所控股上市公司的董事長和上市公司總經理兼任控股公司除董事以外的其他職務”的情況進行嚴格限制。同時要加強董事會的建設，完善董事會領導下的各種專門委員會，使董事會成為一個有能力對公司重大事項進行決策，有能力對經理班子進行檢查監督，有能力對全體股東負責的機構。第三，改進獨立董事制度。獨立董事應側重于科學決策、規范管理，在決策中監督，在管理中監督。要盡力避免因與監事會職責重合而出現的成本增加、效率遞減的弊端。要建立專職獨立董事制度。鼓勵有豐富企業管理經驗的在職或離職的企業家，或有多年職業經驗的注冊會計師和律師出任獨立董事，同時建立獨立董事職業市場和行業協會，確保獨立董事既能盡心為上市公司服務，又使其收入不與所任職的企業直接相關，防止獨立董事作用異化。第四，重構企業風險管理體系模式。監事會是《公司法》規定的風險控制機構，其超然地位決定了其公正性，必須保證責權利的完整性，使其切實發揮作用。目前監事會的責權嚴重虛化，不利于企業風險控制。建議強化監事會權力和責任，并通過相關的實施細則或條例、辦法對監事會的職責予以細化，明確監事會失察的法律責任，使風險控制真正落到實處。建立監事會領導下的風險管理制度，并將公司從風險管理的合規部門和內部審計部門等機構直接交由監事會領導。第五，實行財務負責人監事會推薦制。中外許多重大的會計舞弊事例都與公司經理和財務負責人合謀有關，因此要從制度上切斷二者合謀的途徑。同時保障財務人員的相對穩定，避免財務負責人因大股東的變動而變動，以保證財務管理、會計核算、內部控制制度執行的連續性、穩定性、司比性。最后，建立健全切實可行的公司內部控制制度，完善各種崗位操作流程。內部控制制度建立的目的必須是防范風險，堵塞漏洞。而各種崗位操作流程也必須做到科學化和規范化。內部審計部門應將對內部控制制度和各種崗位操作流程的制定與執行作為審計的必查內容。在內部控制制度設計時應建立越級風險報告體系，當風險報告在某一環節非正常停止時，公司的風險報告系統能越級上報，以防止內部人或有關管理人員刻意隱瞞真相，失去控制風險的最佳時機，最終導致風險失控的現象發生。