一、問題的提出

　　建國后，我國實行計劃經濟體制，以建筑成本確定價格的定額體系最大程度地減少了公有制主體之間結算的人力和物力，降低了工程建設主體雙方間的交易費用，起到了積極的作用。但是，隨著我國向社會主義市場經濟的過渡，以成本定價格“量價合一”的定額體系的弊病也日益明顯。

　　首先，以成本定價不利于激勵企業提高生產效率、降低成本；

　　其次，以“量價合一”的共同定額依據計價，限制了企業間的競爭，不利于施工企業的優勝劣汰；

　　第三，定額由于測算的來源和依據、一般性和特殊性矛盾、時間和空間上的局限性，不可避免地偏離市場價，由此孳生租金空間，使一些工程建設項目成為合法或非法的逐利對象；

　　第四，由于“定額價與市場價并行的雙軌制”的存在，對低于市場價的定額價分支項目補足，使最終計價結果既高于定額價、又高于市場價，更產生了人為擴大的租金空間；

　　第五，以成本定價的體系有別于以供求決定價格的國際慣例，不利于對外經濟交流。

　　政府對工程定價體系積極探索改革途徑，建設部于20世紀90年代初提出“控制量、指導價、競爭費”的工程造價改革思路。

　　廣東順德于2000年3月開始了“控制量，放開價，由企業自主報價，最終由市場形成價格”的改革，貼近了國際慣例。

　　2000年1月1日頒布實行的《中華人民共和國招標投標法》中第四十一條第二項規定：中標條件“能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；”從而明文確定了建設市場以供求決定價格的合法性。鑒于國情同時又規定，“但是投標價低于成本的除外。”由此提出了“不低于成本價投標”的問題。

　　有關人士曾將《招標投標法》規定“不低于成本價投標”的目的總結為四點：避免低價損害質量，維護招標人利益；防止過度競爭，維護投標人利益；避免損害合理報價者的利益；與《價格法》、《反不正當競爭法》等對反“低價傾銷”的規定接軌。

　　實施對施工企業“不低于成本價投標”的約束方法主要有三類：

　　一是，在評標過程中剔除和避免低于成本的報價；

　　二是，工程實施過程中加強約束，以利益激勵的方式，引導施工企業投標價不低于成本；三是，上述兩者兼施。

　　二、局限論析

　　對于第一類約束方式，在實施中有較大局限性。

　　首先是“成本”的定義問題。對于“成本”是“社會平均成本”還是“企業個別成本”的問題，有較一致的意見。即使如此，對于企業個別成本的理解還是存在歧義，譬如期間費用是否計入成本。從會計學的角度看，成本與費用的概念存在差異。從施工企業的運作看，許多企業以總部管理費的形式在項目的工程款中抽取，客觀上形成了“成本”。

　　相反，另一些企業的期間費用從來也不向各單項工程分攤，從而不能得出與前者統一的“成本”；全國四級以上國有建筑企業2000年產值利稅率僅為3.5%，由于企業的平均收入接近平均支出，且無標底招標項目的報價低于傳統招標項目的報價，在建設市場成交價格振蕩幅度較大的現狀中，如果成本包括“總部管理費”或“期間費用”等支出內容，必定有較多的無標底招標工程項目報價低于其“成本”。

　　其次是成本測算的問題。財政部頒發了《企業會計準則-建造合同》，還制訂了指南。但建造合同業務涉及的時間跨度長，收入及成本的內容變化多，還需要許多職業判斷，會計計算比較復雜。更有甚者，目前會計信息失真失實現象不但十分普遍，而且十分嚴重。據國家審計署對1290戶國有大中型企業1999年度會計資料的審計，會計報表真實或基本真實的企業僅占企業總數的31.5%，其中利潤數據的差錯率接近100%.在一些以項目部或承包上交管理費為維系的施工企業中，項目部或承包人只需將發票籌足，剩下的是總部財務部門的事，這些施工企業當然難以測算項目的實際成本，實際上，一些施工企業并不計算單項工程成本。當然，也有許多施工企業在真實地測算項目成本，一些精明的項目經理和承包人也能比較精確地預測項目成本，但許多情況下，這些成本測算信息是屬于企業和個人的私有信息。

　　第三是成本信息的傳遞問題。我們知道傳遞信息是價格的基本功能之一，但人們可以直接觀察和利用的信息是成交價格的信息，而成本信息往往是私有信息。由于成本信息具有價值，掌握信息者為了在成交價格中獲得優勢，出于自身利益最大化的考慮而不愿自覺傳遞成本信息。因此，其他人只能根據成交信息來推知成本信息，這需要有較多的外部條件。

　　從以往建筑市場價格被“半管制”的現實看，因為管制的價格是扭曲的市場信息，所以難以從成交價推知成本價。在無標底招標推行之前，許多人認為建筑行業是微利行業，但在上海和深圳率先推行無標底招標后，巨大的讓利空間使人們意識到以定額計價的造價可能是過高的。“陰陽合同”的出現也表明有人愿意以低于被視為“合理”的“半管制”成交價格更低的價格成交，但這些可能傳遞真實成本的信息常常被忽視。

　　第四是專家判斷成本準確性的問題。《招標投標法》第三十七條對專家人選有嚴格的規定，評委專家應當從事相關領域工作滿八年并具有高級職稱或者具有同等專業水平。由于“相關領域”有較大的范圍，造價管理僅占其中較小的份額；從高級職稱或者具有同等專業水平看，出于對“同等”一詞的理解不同，一些地方政府將非高級職稱的造價工程師列入專家庫，也有的將其排除在外。

　　招投標專家當然不應局限于造價領域，現有專家在評標中也在發揮積極而巨大的作用，本文需要說明的是較多的非造價領域的評委專家并不能夠在較短時期內認定投標人的報價是否低于其成本。即使是造價工程師，雖有經驗豐富者能大致判斷工程的成本范圍，但這個誤差范圍往往比施工企業的獲利空間更大。因此，專家雖能憑經驗排除誤差過大的標書，但不能依賴專家以標底來判斷施工企業的報價是否合理，如果以此為依據，就回到了施工企業以標底為競爭導向的“半管制”價格的老路上。

　　第五是評委判定的客觀性問題。《招標投標法》規定：“與投標人有利害關系的人不得進入相關項目的評標委員會；已經進入的應當更換”。“利害關系”是相對的，在中小城市，有限的投標人和有限的評委往往相互熟識，嚴格控制“利害關系”既難以做到，又有很大成本。雖然絕大多數的評委都公正、依法辦事，但如果評委在主觀指標上的權力過大，在個別項目上也容易造成不公平。

　　第六是投標人之間的成本差異。管理上的優劣，導致施工企業間的成本存在差異，而科技更是第一生產力，由此導致的成本差異更大。布魯革引水工程招標中，日本大成公司比標底價低46%中標的結果令人震驚，人們不得不正視施工企業間的成本差異。

　　由此可見，僅僅依賴評標過程中剔除低于成本的報價，存在很大的誤差和主觀性。如果需要提高判斷成本的精確度和客觀性，不但會產生巨大的成本，而且很難實現。那么，如何更好實施《招標投標法》“不低于成本價投標”的規定呢？

　　三、投標決策的不等式推導

　　在施工企業理性選擇的基本假設下，“報價決策”是指經過成本估算后，由決策人應用有關決策理論和方法，根據自己的經驗和判斷，從既有利于中標又能盈利這一基本目標出發，最后決定投標的具體報價。

　　施工企業參與投標的報價由工程預期盈利r和工程建設成本c組成，預期中標概率為P， P隨著投標報價（r + c）增大而減小，投標成本為C1.施工企業參與投標的預期利益E（v）的公式如下：

　　E（v）= p×r– C1施工企業在局限的情況下為自己爭取最大的利益，理性地作出是否投標的選擇，如果預期E（v） < 0，則施工企業選擇不參與投標。因此，施工企業參與投標必定預期E（v）≥0，即：p×r - Cl≥0.由于C1 > 0，得出p×r> 0；再由于p≥0，施工企業的預期盈利r > 0.由此得出，理性的施工企業參與投標，必定預期可以取得正利潤r，也即投標價r + c > C.因此，在供求決定價格的市場經濟法則下，施工企業的報價也不會低于其預期的成本。

　　那么，市場經濟中是否不存在低于成本價投標的問題呢？這個不等式的推論：“施工企業不會低于成本報價”，在我國現階段顯然很容易被實證推翻，需要增加約束條件才能成立。

　　四、不等式約束條件方析

　　1、控制利潤之外的“利潤”

　　首先，公有制經濟項目投資“委托一代理”模式中，委托人對代理人缺乏約束和“信息不對稱”，導致相對較多的“尋租”活動。一部分代理人因看到腐敗成本較小，收益較大，而選擇“收租”甚至人為“設租”。而一些施工企業在利益最大化的選擇中，因通過“尋租”能獲得額外利潤、有利可圖而選擇“尋租”。對利潤r之外的“尋租利潤”r‘存在較高的預期。導致r + r'> 0的同時可能r < 0，出現低于成本價投標的最終結果。

　　其次，現階段大量存在的合同缺陷成為索賠和協商的源泉，導致一些施工企業對“投標靠低價，盈利靠索賠”的索賠利潤r“預期較大，也會出現類似結果。

　　第三，實施退出威脅，以業主更大的損失來脅迫業主接受更高的價格。

　　由于“支付只是報價的函數”是最低價中標方法為最優的前提條件之一。因此，要避免“低于成本價投標”的問題，必須控制利潤之外的“尋租”利潤r'和索賠利潤r“。一方面，我們需要完善法制環境，執法力度要大，促使潛在的”尋租“者和”收租“、”設租“者因預期違法成本增加，而作出守法的收益最大化選擇。當法制環境完善后，承包商就會約束自己的報價，不敢報出低于成本的價格，或者報出低于成本的價格也要”扛“下來。這時，我們就可以撤銷”最小的工程個別成本“這個名詞。

　　另一方面，招標代理人受業主委托，接受業主的報酬，應該為業主提供優質的專業服務。許多業主因缺乏工程管理方面的專業知識，簽訂合同時存在較多缺陷在所難免，招標代理人應發揮專業優勢，服務于業主。因此，引導招標代理人的利益與工程合同簽訂的完善性相一致是亟待解決的問題。

　　在國外許多工程中，建筑師/工程師的代理職權可體現在：組織招標、工程量清單準備、發布變更指令、對變更進行計量和估價、對工程進行監理等幾方面。建筑師/工程師應根據其服務的項目特點，向顧客推薦比較適合的合同形式。建筑師/工程師建議應包括所推薦合同范本的優缺點、要求和常見漏洞。如果建筑師/工程師沒有很好提供合理建議，很可能承擔疏忽責任。我國招標代理機構已逐漸同政府部門脫鉤，成為名副其實的代理人，應在合同簽訂的咨詢工作中，盡到代理人應盡的義務和責任。

　　再者，應實施保函制，既防范業主工程款拖欠，也防范施工企業的退出威脅。

　　2、沉沒成本不是成本

　　由于原有非競爭性價格機制被打破，在無標底招標的市場競爭中，導致價格下降，并由此進一步影響施工企業對下一輪競爭的價格預期。

　　如果沒有沉沒成本，從不等式可以看到，當建筑市場的中標價格普遍低于某一施工企業成本價時，施工企業出于利益最大化的選擇，會退出建筑市場。但事實是某些不變成本或全部不變成本都是沉沒成本，如果施工企業退出市場，企業已經投入的一些成本將不能收回，它會蒙受更大的虧損。對于這些已經投入不能收回的成本，張五常指出：“歷史成本不是成本”。毫無疑問，施工企業會選擇接受低價繼續運行。雖然這種運行不利于施工企業健康發展，但我們應允許施工企業采取這種減少虧損的手段。

　　3、避免以卸責行為降低成本

　　雖然低價并非降低質量的前提，但個別施工企業可能以偷工減料、降低質量來降低成本，即r+c > c'（c：正常實施的預期成本，c'：降低質量的預期成本），c'< c.這種卸責行為是否會在低價投標后發生呢？

　　首先，在我國實施監理制后，施工企業偷工減料的難度增加，工程質量普遍明顯上升；

　　其次，工程主體質量實施終身責任制，使施工企業降低質量的成本增加，卸責不再是收益最大化的選擇；

　　第三，履約保函的約束使卸責成本進一步提高。

　　因此，只要以降低質量卸責的成本足夠高，施工企業是不會選擇降低質量卸責的。

　　4、個人收益與企業收益相一致

　　只有有效約束個人收益與企業收益，施工企業理性選擇的基本假設才能成立。

　　首先，由于公有制企業領導的任免不一定與企業的效益掛鉤，且企業領導缺乏“剩余索取權”的激勵，因此，公有制施工企業的領導決策并不一定滿足企業的收益最大化，會導致盲目決策和惰于約束下屬。

　　其次，施工企業的管理水平決定，實施投標工作的代理人能否在企業的有效約束下作出符合企業利益最大化的決策，缺乏自身成本估算的施工企業更難做到這一點。

　　一般來說，在競爭性行業中，國有企業的效益相對較低，私營企業由于有靈活的體制，能對代理人產生更主動的約束，使代理人的決策與企業利益相一致。從統計數據上也可證實這一點，2000年全國四級以上建筑企業平均產值利潤率為1.5%，其中國有企業為0.4%，國有企業的利潤低于平均值，也就更低于非國有企業。

　　由于競爭是提高企業管理和效益的推動器，在破產倒閉的威脅下，“皮之不存，毛將焉附”，決策者的個人利益與企業利益牢牢地捆綁在一起，國有企業的競爭力也能大幅度提高。南方一些地區國有建筑企業在較多的私營企業的競爭下，競爭能力得以增強，再加上在技術和人才上的優勢，在大型工程項目上占據著相對優勢。

　　5、應完善市場退出機制

　　當某一施工企業低于成本價投標的虧損大于沉沒成本時，根據收益最大化原則，企業會選擇退出。但是，國有企業肩負的就業穩定等責任，決定它即使虧損也不會退出市場。其收益最大化的選擇，并不僅僅依據經濟利益，而是綜合了就業、福利等多元目標，而多元目標也往往是導致國有企業成本過高的根源之一。

　　由于建筑企業（特別是國有企業）沉沒成本高、債務重、冗員多、破產受阻，導致退出壁壘過高，阻礙了優者進入和劣者退出。因此，必須降低退出壁壘，避免虧損的企業無限制虧損。

　　成本預期的偏差也會導致低于成本價投標。

　　首先，估價誤差導致低于成本價投標。由于傳統“量價合一”的定額體系存在較多缺陷，而工程經濟人員又缺乏工程量清單估價方法的經驗，一些施工企業對工程成本的估算誤差較高。在“無標底招標”規則中，誤差導致的低價中標風險增加。因此，應該盡快實施工程量清單估價方法，通過“干中學”，在實踐中使施工企業的估價水平得以提高。

　　其次，對風險不能正確預期。在規避風險的假定下，如果合約當事人規避風險的費用低于從所規避的風險中獲得的收益，那么，這個人就會試圖規避風險。但是，人們對風險及其后果的畏懼與對保險的必要性的理解往往局限在風險事件發生后，在這之前容易存在僥幸心理。這種僥幸心理體現在施工企業投標中，是對不可預見費的一再擠壓、工程措施費用的低估、在合同形式的采用和條款協商中承擔過多風險等，導致考慮風險后的成本高于投標報價。

　　五、評標的重要作用

　　在緊張的競爭性招投標的情況下，投標書的錯誤常會發生。在國際工程招標中，通常情況下，當業主發現或應該發現承包商在標書中的錯誤時，業主有義務告知承包商此錯誤。否則，承包商有權抗辯，不承擔業主明知但未履行告知義務的估價誤差責任。

　　在我國，許多施工企業尚缺乏自身的企業定額，估價中誤差更難避免。雖不能要求招標人對投標人標書的準確性負責，但是，當低價標書與其他標書有較大差異，或標書與業主的估價有較大差異時，為避免承包商報價失誤導致的損失，招標方應盡到告知義務，由承包商確認其報價是否合理。

　　從法律角度看，損失發生后法律所要考慮的是，讓哪一方承擔損失更公平一些，更能為社會一般觀念所接受，以致于使這樣的損失能夠在以后較少發生。

　　《民法通則》第九十二條規定：“沒有合法依據，取得不當利益，造成他人損失的，應將取得的不當利益返還受損失的人。”《合同法》第五十四條規定：因重大誤解或訂立合同時顯失公平的，當事人有權請求法院或仲裁機構變更或撤銷合同。把發現或應發現的明顯錯誤的告知義務歸責于招標人（招標代理人向招標人負責），這樣既避免了業主不當得利，又能較好減少由此導致的損失，體現了合同的公平原則，這也與國際慣例相符。因此，在無標底招標的評標中，發現并排除投標報價錯誤的作用十分重要。

　　總之，在評標中人為剔除“低于成本的報價”存在很大的誤差和主觀性。為完善地執行《招標投標法》“不低于成本價投標”的規定，一方面，應加強工程實施過程中的約束，另一方面通過加強評標時招標方的告知義務，雙管齊下，才能達到良好效果。