與地方企業的“放”相反的是，中央更多的體現在“進”上。盡管中央的189家最后要變成30-50家，但總的資產規模、結構、盈利肯定是“進”的態勢，國有資本要更多地進入到關系到國家安全、國計民生的產業和重要的支柱產業。

　　地方國資改革的速度現在遠遠超過中央，照這個速度進行下去，三年之后，應該能夠使國有經濟布局得到很大的調整，許多地方都可以實現國有資本基本上從競爭性領域和中小企業中退出，并在少數具有戰略地位的領域得到加強。

　　編者按：十六大為國資管理體制改革指明方向之后，國資改革便成為萬眾矚目的焦點。在證券市場，上市公司國有股轉讓一直是最熱門的話題之一，而國資委對189家央企的一系列動作，更牽動著投資者敏感的神經。本報記者日前專訪了國務院國資委研究中心副主任李保民博士與國資改革專家、國務院發展研究中心企業所副所長張文魁，探討這一大家關心的話題。

　　風云對話

　　張文魁之觀點

　　●之所以能快速推進，有三點原因：一是地方在意識形態等方面的顧慮會相對小一些；二是地方上關系國家經濟命脈的大型特大型國有企業不多；三是前些年國資改革的效果已經開始顯現，特別是在江蘇、遼寧等地，以往的改革措施使企業的活力增強，增加了就業，并產生一定的輻射效應。

　　●格局可能和中央會大相徑庭：地方國資委的監管對象可能沒有制造業，也有可能把金融、城建、公用事業等資產統統放入監管對象，或者也可能根本就不需設立國資委。

　　●地方國企改革已經是擋不住的趨勢，為了推進這一進程，就摸索出了許多創造性的東西，比如SMBO的出現。這種方式特別適合于對大中型企業的收購，估計未來SMBO會成為一個值得推崇的主流方式。地方的創新是很豐富的，類似的創新還有很多。

　　●在中央層面，情況好象也如此，很多中央企業現在對重組、合并表現出極大的熱情。但這種過分的重重組、輕改制，恐怕是國資改革的一種誤區。中央企業還是要“重改制”，至少是“先改制”，改制后由新的戰略投資者，根據市場來決定怎樣重組。

　　李保民之觀點

　　●地方國有資產管理體制改革現在主要受到三個難題的困擾。一是地方國資委的定位和職能，人員素質、職能界定、機構設置等，都是很實的問題；二是國資監管的范圍，在起步階段應該先管好企業經營性資產；三是縣一級國有資產監管的模式問題，一些沿海地區縣的國有資產總量可能比其他地方的地級市甚至省級城市的國有資產總量還大。

　　●制約改革進程主要還在于國資的完整性還不夠，以至于很多問題現在還沒有推進。從國有資本的投資到國有資本的收益，由上至下都不夠完整。

　　●在189家中央企業中，有22家科研院所，他們有很強的共性，可以將他們最終歸并為2-3家；再如中央企業中有6家是旅游企業，包括中旅、國旅、港中旅等，我們完全可以把他們歸并為2-3家。此外，像華僑城、港中旅等企業他們的主營業務已經發生轉變，我們也完全可以把他們的旅游產業調整出去，放到新的旅游集團里面。

　　●國資委目前的任務是：國有資產管理體制的建立、國有經濟布局結構的調整，指導國有企業改革。因此，這三大任務，需要一個強勢的部門來推動。

　　地方推進速度遠超中央

　　記者：從您在地方調研中掌握的情況看，地方國資改革目前的進展如何？

　　張文魁：我感覺地方國資改革的速度現在遠遠超過了中央，可謂是波瀾壯闊。照這個速度進行下去，三年之后，應該能夠使國有經濟布局得到很大的調整，許多地方都可以實現國有資本基本上從競爭性領域和中小企業中退出，并在少數具有戰略地位的領域得到加強。對此，我非常樂觀。

　　現在新聞媒體針對地方上情況的報道比較少，但在調研中發現，很多地方都在這方面做出詳細的規劃，不但江蘇、深圳等沿海省市各有自己的國有經濟布局調整、國有企業改制的計劃藍圖，連貴州這些內陸省份也在大力鼓勵民營企業參與國有企業改制重組。有些地方甚至對國有企業改革進行“掃尾”，開始進入對事業單位改革的階段。

　　有一個非常值得注意的趨勢，就是地方上的國有資本雖然不斷從制造業加速退出，但對城市建設、公用設施等領域卻有濃厚的興趣，譬如說，不少城市都要設立城建國有資產投資（管理）公司。對這個趨勢我們應該進行跟蹤和評估。

　　民營資本是推動地方國企重組的最大力量。因為被出售的很多是中小企業，外資和國有企業的規模不相匹配；許多國有資產分布在中西部甚至邊遠地區，外資也不感興趣；另外一點就是外資對參與國有改革情況并不了解，容易造成水土不服，他們參與國資重組的靈活性也不夠。

　　總的來講，地方的步子現在走得很快，雖然也還存在著一些問題，但總體上是比較健康的。之所以能快速推進，有三點原因：一是地方在意識形態等方面的顧慮會相對小一些；二是地方上關系國家經濟命脈的大型特大型國有企業不多；三是前些年國資改革的效果已經開始顯現，特別是在江蘇、遼寧等地，以往的改革措施使企業的活力增強，增加了就業，并產生一定的輻射效應。

　　地方國資機構建立較慢

　　記者：地方國資機構建立的進展似乎比預想的要慢？

　　張文魁：的確，這是一個有趣的反差，即地方國有企業改制快，但國資機構建立的進展慢。但這未必是壞事。在一些城市中，競爭性領域的國有資產可能在一兩年內就出售得差不多了，那么這個城市建立國資委就沒有什么意義了，市政府可以選擇由國資經營公司對少數幾個領域中仍然保留著的國有資本履行出資人職責。

　　另外，地方國資機構的管理范圍可能與中央不盡相同，這也使地方更謹慎。很多地方將金融資產也放入國資委監管的范圍中。那么，兩年之后，地方上國有資本的分布到底會呈現一種什么樣的格局，現在還在探索之中。這個格局可能和中央會大相徑庭：地方國資委的監管對象可能沒有制造業，也有可能把金融、城建、公用事業等資產統統放入監管對象，或者也可能根本就不需設立國資委。從這個意義上講，地方國資機構建立的過程不用推得很急。沒有必要照中央的葫蘆來畫地方的瓢。

　　記者：地方在推進國有企業重組改制過程中，體現出怎樣的特點？

　　張文魁：創新是地方的一個明顯特色。地方國企改革已經是擋不住的趨勢，為了推進這一進程，就摸索出了許多創造性的東西，比如SMBO的出現。

　　國務院國資委關于規范改制和規范產權交易的文件頒布后，堵住了原先MBO的很多漏洞，比如以本企業做擔保向銀行貸款收購，MBO中的“空手道”得到遏制，管理層收購開始進入比較規范的運行階段。因此，外部戰略投資者和管理層聯合收購（SMBO）這一模式在地方上就得到了越來越多的青睞。為更多外部的民營企業參與收購提供了機會，也解決了管理層缺少資金的阻礙。

　　江西省最大的國有企業———萍鄉鋼鐵的改制就是一個典型的SMBO.萍鄉鋼鐵曾是國有全資企業，有幾十億的總資產10多億的凈資產。對于管理層，收購這樣大型的國有企業，需要較大規模的資金支持，管理層財力有限，也缺少能給企業帶來新機制和更寬廣的外部平臺；而外部的戰略投資者，雖然擁有資金、好的經營機制、營銷平臺等眾多優勢，但對企業本身和行業可能并不了解，對企業文化也不熟悉。另外，在一般的外部型改制中，內部的管理層或多或少都會有抵觸心理。

　　因此，外部投資者需要和原有的管理層建立很好的合作，將兩個方式的優點結合起來，并避免收購后企業經營出現“改朝換代”的動蕩，使企業付出的代價和成本最小。管理層可以通過成立專門的投資公司來實現，或以個人直接持股的方式參與聯合收購。

　　這種方式特別適合于對大中型企業的收購，估計未來SMBO會成為一個值得推崇的主流方式。所以說，地方的創新是很豐富的，類似的創新還有很多。許多地方國資委和地方政府也在促成這種方式。

　　中央國企改制難度較大

　　記者：那么對中央一級國企改革的情況如何評價？

　　張文魁：與地方實質性的改革步伐相比，中央國資管理體制在機構、人員上到位快，但國有資產本身的“有進有退”和國有企業機制的轉換，步伐顯得慢了些。可以說，中央和地方已形成很大的反差。？

　　這也有幾方面的原因：中央企業規模比較大，歷史包袱重，即使規模比較小的，人員也比較復雜，三項制度改革還沒有到位；中央企業分支遍布全國，二、三級企業中就業人員眾多，對社會穩定所承擔的責任也多一些。總體而言，中央國企改制難度顯然要比地方大。

　　應先改制再重組

　　記者：有一種觀點是“嫁女先要扮靚”，您同意這種觀點嗎？

　　張文魁：有些地方的經驗比如上海就是“先重組，再改制”？，“嫁女先要扮靚”。這些地方國資管理機構對重組的興趣也往往要大于對改制的興趣。在中央層面，情況好像也如此，很多中央企業現在對重組、合并表現出極大的熱情。但這種過分的重重組、輕改制，恐怕是國資改革的一種誤區。而我們在調研中看到，許多地方“先改制、后重組”，實際效果會更好一些。許多地方在人員安置、補償等都有一整套成熟的方法。

　　實際上，改革開放20多年來，企業的獨立性已越來越強，單純的重組可能會引起企業內部人過強的抵觸心理，進而產生對國有資產的破壞。另外，目前擬議中的許多重組都屬于同類合并的性質，這也可能會涉及到合并后是否會破壞應有競爭格局的問題。

　　中央企業還是要“重改制”，至少是“先改制”，改制后由新的戰略投資者，根據市場來決定怎樣重組。東風集團和日產的成功合資，就是采用的“改制加重組”模式。再如格林柯爾整合冰箱行業的例子，就是依靠民營企業來推動國有企業改制，新的控制人再去重組，目前它的冰箱銷量已經超過海爾。

　　落實地方應有的審批權

　　記者：前一段時間很多涉及上市公司的國企改制，都沒有聽到結果，這是為什么？

　　張文魁：由于大部分國有控股上市公司都是地方所屬企業，我認為應該落實地方上應有的批準權，并賦予其一定的相機決策權。現在一涉及到上市公司，地方就頭疼。

　　涉及上市公司的國企改制包括兩種情況：一種是上市公司母公司的改制，另外一種是其自身的國有股轉讓。但目前這兩條路都面臨很大的障礙。這是地方感到最困惑的地方，需要在政策上予以突破。這種障礙表現在：

　　一、對于上市公司母公司整體改制，地方上沒有決定權，需要得到中央有關機構的批準。根據十六大的精神，中央和地方分別履行出資人權力，享受所有者權益。因此，應該將這一塊的審批權下放到地方。上市公司母公司整體改制也被證券監管部門視同上市公司收購，可能涉及到收購的要約豁免問題，給整體改制帶來很大的麻煩。如果得不到批準，母公司的改制就無法進行。

　　二、上市公司國有股轉讓，目前是無法可依。由證監會和國資委聯合制定的“上市公司國有股轉讓暫行辦法”遲遲不出臺，地方上沒有可依據的操作辦法。對此地方上的呼吁非常強烈，希望盡快出臺個辦法。

　　另外到底是應該實行協議轉讓、還是采取公開征集受讓人等其它辦法？目前只有協議轉讓一種方法，但這又給暗箱操作進而導致國資流失留下了口子，讓人左右為難。

　　對這一問題，可能還存在著兩種理念上的分歧。一是不能在證券交易所之外形成一個公開轉讓的市場，按照這個理念，肯定不能對上市公司國有股進行公開性、競爭性的轉讓，只能協議轉讓；但這又和另一種理念相悖，即為防止國有資產流失，國有股轉讓必須公開。在這兩種理念的交鋒下，有關上市公司國有股轉讓一直沒有出臺明確的管理辦法。

　　我們希望能夠盡快研究解決好這個問題，盡早出臺“上市公司國有股轉讓暫行辦法”，并且是越快越好。從此前發生的“大冶特鋼”的案例我們也看到，涉及到上市公司母公司收購應該如何信息披露、怎樣保護小股東利益和知情權，也需要盡早在辦法中進行明確。否則，改善上市公司治理、保護中小股東權益也就無從談起。至于辦法中具體條款的規定，我想現在即便是稍微含糊一些也不要緊，但一定要往前推進。

　　除了要盡快下放審批權，還出資人權利于地方，我想還應該在地方國資委成立之后，賦予一定的相機決策權。

　　我在地方上看到很多真實的例子，比如沿海某省的一家企業，去年管理層想收購，因為出資人要價過高，放棄收購而離開后，企業就進入動蕩期，生產經營滑坡很厲害，后來又進入產權交易所掛牌公開出售，出價最高的購買者在深入了解企業真實情況后又反悔。試想，如果當時能相機決策、靈活處理，讓企業順利實現改制，估計今天這家企業絕對不是這樣的面目。

　　所以在國有股轉讓的定價上應該通盤考慮，完全拘泥于評估價值有時也未必就科學，不一定代表真實的市場價值。在國資委三號令的指導下，賣的過程中價格高一些還是低一些，并不會出太大的問題。這在另一方面也說明了，應該還權于地方，因為地方對本地資產的質量會更加了解，對資產的真實價值也能更好評價。對于地方，相機處理權非常重要，因為只要能給企業找到一個好買主，有利于企業長遠發展，即便價格低一些其實也無妨。許多國資改革比較成功的案例，也都是由于有相機處理權，才實現非常順利的改制。

　　地方不熟悉產交所

　　記者：各地產交所的運作怎樣？他們在國企改制中目前的作用如何？

　　張文魁：從一些地方的情況看，雖然許多地方都設立了產權交易所，但對產交所在國企改制中的實質作用太夸大，反而是流于形式化的東西比較多。這非常不利于產交所作為國資改革交易平臺作用的發揮。并且各地都在成立本地區的產權交易中心，各省、市的交易中心不下幾十家，很容易造成條塊分割，不易形成全國統一的大市場。另外，地方上很多人對進場定價的原理和機制并不是很清楚。但我相信，地方上會有很多靈活變通的方法，推進地方國資改革的進程，對此，我很有信心。

　　地方國資改革的三大難題

　　記者：國務院國資委成立一年來，各項改革措施穩步推進。而在地方一級，許多地方國資委的建立和工作的推進情況似乎并沒有達到原先設定的目標。這是為什么？

　　李保民：我認為，地方國有資產管理體制改革現在主要受到三個難題的困擾。

　　一是地方國資委的定位和職能。根據機構改革的有關規定，對地方國資委的要求不用和國務院國資委完全一致，后者是特設機構。因此各地在摸索建立當地國資委的過程中，會產生各地不同的理解，定位也都不盡相同。比如有些地方在人員安排上，將原先地方經貿委的人員劃歸給國資委，這樣在分離社會公共管理職能和出資人職能也就是政、資分開上就出現了問題，把握不準。

　　另外，這次機構改革如果人員能實現精簡，例如能夠精簡3-5%，甚至1%的話，人就可以動起來了。國資工作是一個全新的事業，在地方一級，現在尤其是要邊研究邊開展工作。我的觀點是，研究有多深，工作水平就有多高。實際機構中，人員從其他機構歸并過來的很多，又不精簡，我們初步匡算，已經掛牌的國資機構中，大約只有一半是業務服務機構，換句話說，真正能夠履行出資人職能、做業務的又只有其中一半。人員自身的素質、職能的界定、機構設置等包括地方國資委的定性、定位，都是很實的問題，影響了地方國資改革的順利推進。

　　二是國資監管的范圍。國有資產有三類，一類是資源類，如礦產、資源、水等，這些由國家統一所有，國土資源部負責管理；第二類是行政事業性資產；第三類是經營性資產。目前各地在第二、三類國有資產上監管的范圍不一。比如有些地區，如上海市的國資委就同時也管理當地的行政事業性資產，而在北京就暫時還沒有這一塊；還有一些地方如甘肅省，它把金融類資產，如證券公司、地方保險公司、投資公司等非金融機構也劃給國資委管理。因此，地方國資委究竟負責監管哪一塊資產，目前還不是很明確和統一。

　　理論上講，國資委監管的范圍分為大、中、小三類，那么該怎樣對大、中、小的范圍進行界定？黃菊副總理曾說過，國資委的職能是，“管國有資產的事，管國有資產、管出資人的人”，因此國資委的監管范圍應主要是經營性資產。為此，我們建議，地方國資委在其起步階段，應該先管好企業經營性資產，待管好這塊資產、經驗成熟后，再擴大監管范圍，一步步抓起，在每一個階段完成其各自階段的使命，而不要受利益的驅動，將手伸得太長。這一點，地方尤其應該審時度勢，吸取原來國資局的教訓。

　　在監管范圍上，現在還出現了另一個突出的問題，就是不同級國資委之間權限的劃分，目前這一問題已經產生了糾紛和矛盾。今年國資工作會中明確提出，省級政府不能隨意調撥下一級政府出資形成的國有資產。現在的國資管理體制是建立在“一級政府，一級財政，一級財政，一級出資人”基礎上的。縣級政府出資形成的資產應該由當地調配，上一級國資部門不能隨意調配，國家統一所有只能由中央政府來體現。而我們看到，在湖北、甘肅都出現了這樣的例子，還在沿襲計劃經濟的行為慣性和思維慣性，對下級國有資產隨意調撥。我們認為，出現這樣的情況，就應該通過股份制的方式，合資組建公司，來保證各級國有資產管理部分的所有權。

　　三是縣一級國有資產監管的模式問題。十六大明確規定，縣一級不用成立國資委。目前的現狀是，縣一級國有資產存量的情況在全國范圍內差異很大：一些沿海地區的縣，它的國有資產總量可能比其他地方的地級市甚至省級城市的國有資產總量還大；而在西北一些地方即便是地級市也沒有很大量的國有資產。

　　因此，我們考慮能否盡快出臺一個“地方國有資產管理體制改革的指導意見”，將這些問題界定清楚，并在指導意見中給出國有資產管理的明確通道。我考慮可以有四種通道：一是，對地方國資比較多的，由上一級的國資管理機構派出一個機構，不單設機構，以減輕當地的負擔；二，將股權委托給同級其它地區的地方國資委管理；三，將股權委托給社會上的信托機構運作，這類似于社保基金的委托投資行為；四，仿效新加坡的淡馬錫模式，地方雖然不成立國資委，但有些縣已經成立資產經營公司，政府直接授權資產經營公司行使出資人的職能，但這種模式適用于國資量比較小、國有企業數量又比較多的情況。

　　我想，這四種途徑至少能夠從理論上解決現實中的問題。另外，個別的縣如果國資存量大的話也可以單獨設立國資委，不要一刀切，至少應該在意見中給出明確的界限，并要求由省級政府或上一級政府嚴格審批。前一段時間，我們經過對全國多個地方國資改革的調研，感到這種呼聲非常強烈，我們希望這些關鍵性的問題都能在指導意見中明確。

　　以上三點都是影響我們地方國資管理體制改革順利推進的因素。

　　完整性不夠制約改革進程

　　記者：那么從整體上看，國資管理體制改革現在還存在哪些障礙？

　　李保民：就整個國資管理體制改革的進程來說，目前制約改革進程主要還在于國資的完整性還不夠，以至于很多問題現在還沒有推進。這體現在，從國有資本的投資到國有資本的收益，由上至下都不夠完整。

　　說出資人的完整性還不夠，是因為國資委現在實際上還不是完全的出資人。十六大要求是管資產、管人、管事相結合，但國有資產增量投資的部分目前還是由發改委來負責審批，新的投資體制改革還沒有推進；在資產收益方面，關于建立國有資本經營預算制度的呼聲已經提出有10年，但至今這套制度還沒有建立起來。這需要和財政部門進一步協調。完整的國家預算應該包括三塊：一是公共預算，由國家財政通過稅收獲取；二是社保預算，由稅收、個人和存量資產變現收入構成；三是國有資本經營預算，這一塊應該由國資委來建立。今后189家中央企業都要按照現代企業制度的要求來運作，建立國有資本預算制度非常重要。

　　中央企業要歸并整合

　　記者：當前對中央企業之間重組的主要思路是什么？？

　　李保民：國資委目前正在對189家企業進行歸并整合，以使他們在3-5年內能夠形成大的具有國際競爭力和獨立知識產權的跨國公司。已經完成的中國化工集團的重組，就是把中國昊華化工（集團）總公司、中國化學工程總公司、中國化工供銷（集團）總公司、中國化工建設總公司中國藍星（集團）總公司進行的四合一的整合；另外，在這189家企業中，還有22家科研院所，比如有色金屬類的就有北京鋼鐵研究總院等，他們有很強的共性，這樣就可以將他們最終歸并為2-3家；再如中央企業中有6家是旅游企業，包括中旅、國旅、港中旅等，我們完全可以把他們歸并為2-3家。此外，像華僑城、港中旅等企業他們的主營業務已經發生轉變，我們也完全可以把他們的旅游產業調整出去，放到新的旅游集團里面。

　　中央企業要“進”

　　記者：國有資本的戰略性調整被很多人稱之為國“退”民“進”。那么這些中央企業的重組整合是否也是如此？

　　李保民：初步的判斷是，與地方企業的“放”相反的是，中央更多的體現在“進”上。

　　盡管中央的189家最后要變成30-50家，但總的資產規模、結構、盈利肯定是“進”的態勢，國有資本要更多地進入到關系到國家安全、國計民生的產業和重要的支柱產業。并且從這兩年的實際運作過程中，我們也看到，國有資產的增量和存量實際上也是增長的：從1996年開始提出國有經濟“有進有退”的戰略后，國有資本的增幅和增長速度在今年都已經出現拐點。包括現有5-6萬的中小企業，也實現了盈利。地方的退也是好的態勢，因為大部分小企業都是在非競爭領域。當然我們也必須承認，國有資本的戰略性調整、國有資本的退出肯定是要付出成本的，這包括一部分國有資產流失的成本，但是，我們能看到，調整之后，國家的整體綜合國力和國有資本的質量在發生顯著的提高。

　　地方改革需要一個強勢部門

　　記者：有人說，各地國資委都應該成為一個強勢的部門來加速改革的推進。您認同這個觀點嗎？

　　李保民：國資委在各地的分量到底應該放在什么樣的位置？對地方一級來說，各地的情況現在明顯不同。在重慶是由常務副市長來兼任國資委主任，在甘肅也是由主管改革的副省長兼任，形成了所謂的“強勢的”國資部門，改革推進的步伐相應也比較快。而在有的地方，國資委的地位則相對較弱，在撤銷經貿委的同時還又成立了經委或技術發展局等部門。

　　對于國務院國資委一級，我認為，國資委要對全國的國有經濟改革起到很重要的指導、培訓工作，把大的框架建立起來。國資委目前的任務是：國有資產管理體制的建立、國有經濟布局結構的調整，指導國有企業改革。因此，這三大任務，需要一個強勢的部門來推動。