摘要：我國自1998年以來，民間資本在基礎設施投資領域雖然有了很大發展，但是，其投資現狀與國家的預期和基礎設施發展的需求之間還存在很大的差距，主要原因在于民間資本進入基礎設施領域還存在觀念、行政體制、市場準入、政策環境、融資、權益保障、市場退出、自身素質等方面的障礙，這些障礙直接影響到了民營企業的發展。

　　關鍵詞：民間資本；基礎設施領域；投資障礙

　　第二次世界大戰以來，西方發達國家對基礎設施領域的國有經濟實施了民營化改革，調整基礎領域所有制結構，使民營經濟占絕對比例。我國自1998年以來，也把投資的重點集中在對國民經濟帶動作用較大的基礎設施領域，各地為進一步啟動民間投資，制定和出臺了一系列有關文件和政策，逐步放寬了基礎設施投資領域，鼓勵和引導民間資本參與基礎設施和公益事業項目的建設。經過幾年的發展，民間資本在基礎設施投資領域有了很大發展。但是，實踐的結果也表明民間資本在基礎領域的投資現狀與國家的預期和基礎設施發展的需求之間還存在很大的差距，究其根源在于有效利用民間投資的實踐中尚存在一些主要問題和障礙。

　　一、觀念的障礙

　　（一）中央綜合部門的觀念障礙

　　對于需要鼓勵或需要禁止的行為，分為兩種方法：一是排除法；二是窮舉法。我國一直采用的是后一種方法。只要一窮舉，就可以看出觀念問題。例如，2001年初，國家經貿委披露，從2001年起，國有經濟將在全國的196個行業中，進行大規模的調整。總體精神是，國有經濟將全面退出競爭性行業，而讓位于私營企業、股份制企業及外資企業。根據中央部署，國企的經營范圍調整方案是：（1）確定15個行業，包括軍工、造幣、航天等關系國家安全的行業；石油、天然氣、森林等關乎國計民生的資源性行業；自來水、電力、煤氣等公用性行業，繼續由國企進行壟斷經營。（2）確定35個行業，包括煤炭、鐵礦、水泥、有色金屬等較重要的資源性行業；關系國家綜合實力及競爭力的高科技產品，如電腦、新興材料、生物工程；成長中的支柱型產業，如電子、汽車、石化等，國企無須保持壟斷經營，但應由國企保持較大控制力（即大型項目由國企經營，中小型項目允許非國有經濟參與）。（3）其余的146個一般性競爭行業，尤其是消費品生產及服務行業，則要通過市場機制來調整，逐漸由非國有經濟主導，現有的國企必須有秩序、有步驟地撤出。

　　實際上，在上述必須“由國企壟斷經營”的行業中，公用性行業早就有民間資本、外資在經營。如“西氣東輸”項目公開招標，可由外商獨資或控股。但是，由于中央有些部委觀念的偏差，把有些地方基礎設施的民營化和外資參股、控股只當作個案，思想上還受計劃經濟思想的束縛，認為基礎設施行業關系國計民生，不宜進行市場化，過分強調政府對基礎設施的責任。

　　因此，此項政策初看起來步子很大，但是對于民間投資來說，依然很迷惘。因為它采用窮舉法，只列舉了民間資本可以進的領域，而對沒有列舉的行業，民間資本則搞不清楚哪些是不許進的，哪些是允許進的。黨的十六屆三中全會第一次用排除法對民間資本在基礎領域的投資范圍做了規定，明確指出，凡是法律法規未禁入的基礎設施、公用事業領域，民間資本都可以進入。此項決定對清除中央綜合部門的思想障礙將起到重要作用。

　　（二）地方政府的觀念障礙

　　在競爭性領域促進民間投資，地方政府不會有什么顧慮，因為它們主要是和其他地區的企業去競爭。例如，江浙的鄉鎮私營紡織業興起，要擠垮的是北京、西安的國有紡織廠，江浙各級政府樂觀其成。但是在基礎設施領域，情況則截然不同。任何地方民間投資的興起，受到競爭威脅的首先是當地基礎設施領域的國有企事業單位。政府作為國有資本的管理者，負有保值增值的責任，而且政府和基礎領域國企之間存在著千絲萬縷的聯系。在這種情形下，政府的心理天平向國企傾斜也是可想而知的。從大量民營企業與基礎領域國有企業競爭的案例中，都可以看到來自政府有關部門有形或無形的壓力。

　　（三）國有企業干部職工的觀念障礙

　　對基礎領域原有的國有企事業單位進行公司化、股份化改制，是我國基礎設施領域市場化過程中的主要形式和任務。但這一改革中的最大難題是改制中部分人員被裁減、下崗人員安置難的問題。由于原有國有企業單位的干部職工擔心改制后，自己的利益受損失，對企業改制心存抵觸情緒，使得改革難以順利進行。例如，2000年，武漢市新洲區要擴建日產5萬噸水的自來水廠和管網，因外商要價過高而轉向民間資本。一家民營企業（武漢海達公司）與區政府的談判幾近成功，但是因為要控股原來的水廠，一些原水廠的干部職工提出了質疑，進而發展為新洲區和武漢市的大討論。最終，海達公司放棄了投資。

　　（四）某些理論誤區也形成觀念障礙

　　以上述案例為例，在武漢新洲區大討論中，反對民營企業經營水廠的一方提出了一個理由：根據國家有關規定，對自然壟斷的管網型公用企業要由政府控制，不能交由民企經營。其理論依據是，管網型設施屬于自然壟斷，還得由政府來干。這里實際上混淆了兩個問題：自然壟斷和政府包攬。自然壟斷描述了某些行業在市場經濟條件下的競爭軌跡，但絕不是說這些行業自然由政府壟斷。民間資本通過競爭或者通過先期進入，都可能形成自然壟斷，這在市場經濟國家屢見不鮮。必須明確的是，“自然壟斷理論”是政府必須建立規制的依據，不是政府必須壟斷的依據。

　　（五）“寧國勿民”的觀念障礙

　　在國資進退、銀行貸款、項目審批等許多具體問題上，有關部門和實際操作人員都還存在著“寧國勿民”的觀念，即寧可對有問題的國資項目放行，也不對條件優越的民資項目開綠燈。這與美國政府在基礎領域的角色完全相反，那里是效率第一，政府不與民爭利。“寧國勿民”，是長期盛行的“寧‘左’勿‘右’”思想在現實經濟生活中的延續和變種。

　　二、行政體制的障礙

　　（一）項目審批的繁雜

　　民營企業投資基礎設施項目，其項目審批的批文多，而且耗時長。繁雜的項目審批構成了基礎設施項目前期工作的行政壁壘，嚴重影響著民營資本的進入。

　　（二）政府人才的缺乏

　　基礎領域市場化改革，放松管制，讓民間資本進入，在我國還是新生事物，許多地方政府部門缺乏掌握相應知識的人力資源。由于缺少具備這方面專業技術知識和經驗的人才，其結果在改革中就會出現兩種不正常現象，要么一個項目需要花費很長的時間準備；要么匆忙上陣，談成的項目在價格、回報率、監管等關鍵問題上出現很多失誤，存在很多法律漏洞，有的甚至嚴重侵害國家利益和消費者利益。

　　（三）運作機構的缺乏

　　目前，很多地方的民間資本進入基礎設施領域時，在運用BOT和TOT等市場化項目時，遇到了誰代表政府與民營企業簽約的現實問題。按照現有法律，人民政府具有建設或組織建設基礎設施的法定職責，但并沒有授權政府可以融通社會資本。而且國家有關政策規定，政府不能從事經營性活動，禁止地方政府與企業簽訂商業合同，或為企業提供擔保。這樣以來，與民營企業合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT項目合同，有的是與政府主管部門簽訂的，有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。在一些案例中，企業對合同的合法性和信賴度，主要是取決于對政府領導的信任， 而不是合同本身的法律效力。如果政府領導人的崗位變動，民營企業投資的權益就無法保障，這也是當前制約民間資本進入基礎設施領域的一大障礙。

　　（四）政府服務的缺乏

　　國有資本投資基礎設施領域，由于政資不分，許多問題由政府出面則很容易解決；但民營企業則不同，如果政府不為其提供必要的服務，民營企業投資成本和投資難度將加大。比如征地工作，如果由民營企業去做，表面上是政府放手放權，實際上是沒有履行政府職責。

　　（五）政府規制的缺乏

　　規制既是政府對企業的約束，也是政府對企業的承諾。政府通過規制確保消費者和生產者的利益。而我國目前政企不分、政資不分問題仍然十分嚴重，規制相當缺乏，這對國有資本的影響不大，卻嚴重影響著民間資本與國有資本的公平競爭，不利于民間資本的進入。

　　（六）管制機構的缺乏

　　規范基礎領域市場化運作，只有相關的政策是不夠的，必須要有專門的機構去監督和管理。同時，為有效規避市場化模式給政府帶來的經濟風險和給社會帶來的環境風險，也必須建立一支精通項目管理和環境管理知識的專門監督隊伍。目前與此項工作最為相關的是市政管理部門（或城建部門），但目前市政管理部門既沒有明確的職責授權，也沒有同時具備兩個領域專門知識和經驗的人力資源。

　　三、市場準入的障礙

　　（一）所有制歧視的進入壁壘

　　據調查，在廣東東莞市（市場經濟較發達、開放地區）的80多種行業中，國有資本進入的有72種，外資進入的有62種，而允許國內民間資本進入的只有41種。在準入條件上對國內民間資本存在著明顯的所有制歧視，如銀行、電信、石油石化、城市基礎設施等行業，民間資本一直難以進入。有些領域雖然沒有明文規定不準民間資本投資經營，但與國有企業和外資企業相比，在項目審批、土地征用等一系列環節上，民營企業面臨的困難也要大得多，形成了對國內民間資本無形的進入壁壘。從基礎設施領域來看，基礎產業與基礎設施領域一直是民間資本投資涉足最少、進入最為艱難、最難以擴張的產業領域，因而也是民間投資進入最為不足的領域。據統計，從2000年全國各地區民間資本用于交通、城建等基礎領域的投資比重來看，北京、山東、上海等14個地區民營經濟的投資比重均未達到10%，基礎領域成為民間資本投資遇到的最大禁區。

　　（二）地方保護的進入壁壘

　　當前在許多行業發生了產業的地區間轉移，一些曾集中了某類產業的傳統地區，出現了該產業明顯的衰退甚至消亡，而在另一些地區卻出現了同類產業的興起和要素集聚，而且在這些新興地區形成了建立在分工高度細化基礎上的產業集聚。例如，在紡織行業，浙江等地取代了傳統的紡織產業集中地———“上青天”（上海、青島、天津）。在這一替代過程中，進入壁壘又會以地方保護的形式表現出來。根據國務院發展中心發展戰略和區域經濟研究部的調查，在我國內地除西藏之外的30個省、區、市中，每個地區都被不同的調查對象視為地方保護最嚴重的地區。這些地方保護行為嚴重阻礙了以價格競爭機制配置社會資源。在市場機制不健全、市場競爭不規范的地方和領域，民間資本就會望而卻步，從我國區域經濟發展情況來看，越是開放、市場化程度越高的地方，民間資本發展的就快就好，而民間資本的投資又促進地方經濟的發展，經濟的發展又使得地方市場更加開放，更加完善，政府的力量就越小。反之，越是經濟發展落后的地方，也越是保守，越是封閉，民間的力量就越弱，而政府的力量卻很強，反過來又加劇了地方的落后。

　　（三）部門壟斷的進入壁壘

　　目前，我國存在兩大類壟斷現象：一類是市場性質的壟斷，這不是本文所要討論的問題。另一類是行政性壟斷，就是借助行政權力對行業實施投資保護、價格保護、貿易保護與政治保護。目前，我國許多行業存在嚴重的行政性壟斷。基礎設施領域行政壟斷對民營投資的限制作用主要體現在部門壟斷方面。

　　電力、石油石化、鐵路、民航等基礎設施領域的行政壟斷都表現為部門壟斷體制。這一壟斷體制的基本體制特征就是行業主管部門采取審批制等手段，在排擠系統外的企業特別是民營企業投資進入的同時，通過指令性的方式授權行業壟斷企業擔任項目業主，從而構成了民間資本進入的天然屏障。1997年以來，國家在基礎設施部門實行打破壟斷格局，實施對外開放的投資政策，在《指導外資投資目錄》里明文規定允許外資可進入鐵路、公路、港口的建設經營。相對而言，基礎領域的對內開放則缺乏專門的政策法規，使得許多民營企業想投資卻找不到入門途徑，而地方大量的基礎設施急需民間資本又缺乏政策依據。

　　四、政策環境的障礙

　　（一）缺乏法律保障

　　目前，有關基礎領域市場化和產業化的政策僅為部門指導意見，缺乏相應的法律依據。政策的權威性和力度不夠，特別是當遇到諸如解決企業化改制中的人員安置和實行扶持產業化發展的稅收優惠等深層次問題時，一些地方政府及其主管部門有畏難情緒，回避問題，拖延基礎設施市場化的發展進程。

　　（二）政策難以操作

　　現有政策只是框架性的指導政策，對一些關鍵問題，如企業改制和優惠政策，既缺乏可供操作的實施辦法，也沒有明確地方政府實施的權限，給地方政府落實相關政策帶來較大困難，往往造成有政策無作為的局面。

　　（三）收費體系尚未全面建立

　　良好的收費體系是市場化方式建設和運營的前提條件，它是企業向銀行通過其他渠道融資抵押以及企業盈利的保障。僅就城市基礎設施而言，目前雖然大部分城市都已建立了污水收費制度，但標準較低，一般在0.2-1.0元/噸之間。在河南省，許多地方的污水處理費最低的僅為0.05元/噸，高的也不過0.3元/噸，而污水處理廠的平均處理成本在0.4元/噸左右。因此，如果沒有財政補貼，許多城市的污水處理費對民營企業的投資缺乏吸引力。在垃圾收費方面，目前只有北京、南京、上海、珠海、青島、沈陽等部分大中城市建立了收費制度，許多城市特別是中西部城市的收費體系尚未建立，沒有形成市場化的基本條件。造成這一局面的原因，除了出于對居民承受能力的考慮外，相關政策的權威性也不夠，收費政策中對不交費者沒有相應的處罰規定等因素。

　　五、融資方面的障礙

　　（一）商業銀行貸款支持的障礙

　　一是貸款責任追究制度實施后，信貸人員擔心向民營企業貸款會被懷疑存在以貸謀私的行為，因此往往將民營企業的貸款申請打入另冊。二是商業銀行加強信貸資金統一管理后，上收基層行貸款權限，部分基層行只能吸存不能放貸，使資金流出民營企業相對集中的中小城鎮，從而產生民營企業銀行信貸融資的真空地帶。三是民營企業固定資產少，而目前商業銀行的貸款一般都是抵押貸款，對抵押品的要求又比較嚴格，民營企業的固定資產很難滿足銀行的要求，加上抵押貸款手續繁、費用高、時間長等都限制了民營企業從商業銀行獲得抵押貸款。四是大部分地區尚未建立民營企業擔保體系，擔保難問題使得銀行難以辦理擔保貸款。五是銀行給民營企業提供的貸款品種單一。民營企業往往只能獲得一年之內的流動資金貸款，獲得長期貸款的可能性很小。這樣以來，一些民營企業不得不采取短期貸款多次周轉的辦法，增加了企業的融資成本與風險。

　　（二）資本市場融資的障礙

　　與銀行信貸相比，證券市場對民營公司的開放程度更低。1999年民營經濟通過股權融資的比例僅占全部資金的1.35%.到2002年底，在深滬兩市公開上市的民營企業約在50家左右，占全部上市企業的比例不到5%.由于正規的股票、債券市場無法滿足民營企業多層次的融資需求，于是絕大部分民營企業與私營業主要通過向職工借債集資、內部股份募集、發起人與相關企業之間募股、企業職工股東的紅利轉為股本等民間渠道才有可能籌集到中長期投資。由于這種非正規、小范圍的股權融資不僅規模小、成本高、風險大，而且無法轉讓和兌現，使得股權融資缺乏穩定性與可持續性。

　　（三）政府資本帶動機制缺位

　　近年來，雖然政府利用國債資金投資了幾千億元基礎設施，號召民間資本跟進，用“四兩撥千斤”的手段激活資本市場，但由于嚴格限制財政資金向非國有項目支出，限制民間資本投資基礎設施，政府投資帶動的放大效應并沒有真正實現。尤其是大多數中小民營企業設備陳舊、技術落后、科技創新與技術改造經費嚴重不足，而政府提供的銀行技改貼息貸款、國家科技發展基金、加速折舊減免稅收、技改購買國產設備抵扣稅收等財政金融優惠政策往往與民營企業無關，使得大多數民間投資基本上仍維持“微型化”、“短期化”的投資類型。

　　六、權益保障的障礙

　　長期以來，我國投融資體制有著嚴重的缺陷，存在著普遍缺乏信用和信用觀念的問題，其病根出自國有資本和國有企業。例如，我國電力行業曾以BOT方式（特許權經營）從英國國家電力公司、西門子公司等融資修建電廠，電廠建成后當地的電力卻有了富余，因此發生了政府不愿再按合同購電的事件。政府對法制觀念較強的外商尚且如此，對國內民營資本就可想而知了。

　　盡管民營經濟的投資權益保護環境已經取得了很大的進步，但是“誰投資、誰經營、誰占有、誰支配、誰受益”這一權責利“五統一”的投資原則仍然難以得到很好的貫徹。突出表現在投資經營契約的履行十分艱難。目前，一些地方政府與民營經濟圍繞國有企業的承包、租賃經營權，公有土地的承包經營權，基礎設施的特許經營權簽訂了一系列契約，并且規定除了工商行政管理部門之外，任何單位和個人無權扣繳、吊銷企業的經營執照。但是，一些地方對待民間投資經營政策缺乏穩定性，時緊時松，甚至說變就變，而且，往往在投資階段什么事都好說，什么承諾都敢做，而到了收取回報的時候，政府的政策就發生了變化。而由此帶來的民營投資風險損失往往不予補償，使得民間投資的正當經營權益難以保障。

　　七、市場退出的障礙

　　（一）退出援助機制的缺失

　　有些資源以實物形態進入基礎領域后，就具備了資產專用性，而且由于基礎設施行業的特點，這個領域的資產專用性、沉淀成本、“存量剛性”等都非常顯著，這也導致了退出障礙的行業出現整體衰退，因此，在基礎領域單純依靠企業自身進行產業轉型和退出是無法實現的。因此，有些國家如日本就建立了國有資本退出援助機制，以解決退出障礙。在我國基礎設施領域，由于沒有這一制度，退出障礙十分嚴重。

　　（二）相關制度的不完善

　　基礎領域國有企業的退出，無論采取哪種退出形式，都要涉及人的出路和資產（包括債務）的處置等問題。國有企業的包袱也主要集中在冗員、呆壞賬、企業辦社會三個方面。由于社會保障制度不健全和資本市場欠發達，企業難以解決上述問題。就當前的社會保障體系而言，覆蓋面依然較窄。例如2002年底，全國職工養老保險的參保人數還不足目標人口的半數。在此情況下，劣勢企業無法將退休職工和失業人員轉交給社會，而是寄希望于執行購并的企業予以消化和承擔。此外，資本市場、產權交易市場欠發達，也造成企業退出時產權交易和資本變現存在障礙。

　　（三）國有企業治理結構的缺陷

　　退出不只是發生在已虧損的企業，在要素整合、優化的過程中，會出現大量的聯合兼并，甚至發生強強企業之間的重組和聯合。目前存在來自兩方面的退出障礙：一是地方政府的障礙。企業一旦退出，地方政府的政績受到影響，也喪失了對當地企業尤其是地方國有企業的控制力，所以，地方政府對經營業績較好的國企不愿放棄。二是公司治理結構的障礙。在存在內部人控制的企業中，只要企業經營能夠維持，也不會主動退出市場。

　　八、自身素質的障礙

　　由于基礎設施產業鏈條較長，從投資、建設、運營、管理到投資回收，需要較長的時間，因此需要一支穩定的專業人才隊伍和健全的管理規章制度，才有可能逐年收回基礎設施投資。由于民營經濟自身的特性，在資本原始積累投資期采用了個體業主制、家庭制、合作制等管理方式，但當企業發展到一定規模后，這種管理方式就有可能成為企業發展的障礙和束縛。近年來，不少民營企業在提高自身素質方面下了很大工夫，也取得了良好成效。但從總體看，民營企業素質方面還存在不少問題。

　　一是多數民營企業經營者文化素質不高。浙江省有關部門曾對全省8000家私營企業進行調查，從調查情況看，現有民營企業經營者的文化素質普遍不高，大多數私營企業經營者的學歷只有高中或高中以下文化水平，甚至還有一些文盲，經營者學歷在大專以上的不到總數的15%.從業人員中，具有大專以上學歷的只占0.25%.隨著競爭加劇，人才缺乏已成為民本經濟發展中的突出問題。

　　二是民營企業規模小、結構散、聚合度低，整體競爭力不強。個體私營企業主要集中在一些技術簡單、投資不大、易于模仿、便于進入的行業，如中低檔的服裝、鞋帽、食品、日用小商品等，這些行業投資少，企業規模經濟不明顯，民營企業容易進入，但大多屬粗放經營，產業層次較低，產品科技含量不高，附加值低，行業競爭力弱。同時，民營企業大多數游離于基礎設施領域的產業網絡之外，沒有與正在經營的國有大中型企業建立協作關系。

　　三是一些民營企業經營者發展觀念淡薄，經營行為不規范。偷稅漏稅、欺行霸市、高價斬客、制售假冒偽劣商品等不法行為在民營企業中時有發生，嚴重影響了民營企業的整體聲譽。

　　參考文獻：

　　[1]杜若原。民企能否投資水廠？[N].人民日報，2002-06-12（5）。

　　[2]國家計委宏觀經濟研究院課題組。完善民營經濟投資體制與政策環境[J].經濟研究參考，2002，（58）：24-26.