2008-05-27 13:30 來源：崔偉娜
摘 要：農村養老保障制度建設勢在必行。在有限條件下政府除承擔常規責任外，鑒于我國農村經濟發展落后、農村人口眾多加之地區之間經濟發展不平衡的現狀，還必須科學、合理地承擔制度建設中的非常責任，即轉制成本、利益協調、組織引導的責任，才能保證制度建設的順利開展及健康、持續運行。
關鍵詞：農村養老保障；政府責任；非常責任
一、問題的提出
進入20世紀90年代以來，我國農村養老問題日益突出。一方面，上世紀70年代推行的人口計劃生育政策成效顯著，也導致了當今及未來的中國面臨巨大的人口老齡化壓力，而且我國農村老齡化程度比城市更嚴重。由龐大的農村老齡人口構成的養老問題將是中國未來最棘手的社會問題之一。另一方面，20世紀80年代以前維系農村養老的家庭養老模式隨著社會經濟發展、家庭結構變遷、人口流動及養老觀念變遷等，其保障功能日漸退化，農村養老保障制度的需求日益緊迫。
同時，我國建設農村養老保障制度各方面的條件并不完善。如我國農業經濟整體水平不高導致農民繳費能力有限，地區經濟發展不平衡，個別地方經濟發展極其落后，制度主體———農民的觀念跟不上，這些極大地制約了我國農村養老保障制度的建設。雖然我國于1991年6月正式制定并頒布了《縣級農村養老保險基本方案》，但這一制度由于種種原因最終于2001年被叫停。之后農村養老保障制度一直處于探索中，中央及相關部委相繼出臺文件、法規表示了對這一制度的重視，但統一的、全國性的制度至今尚未出臺。
筆者認為，建設農村養老保障制度首先要明確政府責任。目前情況下制度建設資源有限，作為公共利益代表者的政府不僅要承擔常規責任，而且要承擔“非�！必熑危拍鼙ＷC制度建設的順利開展及以后的可持續發展。本文擬從政府承擔非常責任的視角對我國農村養老保障制度建設中政府承擔的責任進行探討，以期對我國農村養老保障制度的建設有所裨益。
二、有限條件下之非常責任分析
綜觀各國社會保障制度的發展實踐，政府主導是一重要規則。政府除了具有社會保障的制度設計、財政投入、運營監管等常規責任外，在不同國家特定時期政府還承擔著“非常”責任，如德國統一后，由國家負擔一筆資金，在東部地區建立了與西部地區接軌的社會保險制度，由國家來解決發展不平衡的地區之間的社會保障問題并承擔一定成本。特殊時期的“非�！必熑问钦M行社會管理的必要措施和手段。目前我國農村的養老保障建設就處于一個特殊時期，這決定了政府除了承擔一般責任外， 必須承擔與時代背景相對應的特殊責任，以實現制度的運行及更高層次上的社會意義。
�。ㄒ唬┏袚嗟呢斦熑危崔D軌成本，以扶持制度建設步入正軌
一般認為制度化養老保障的出現是由于工業發展到一定階段，社會生產生活方式商品化，個人無法也無力抵御長達一生的時間中可能出現的各種風險，養老問題成為普遍性的社會問題時，國家為社會大眾提供的一種準公共物品。關于建立農村養老保險制度的經濟條件，不同的學者有不同的看法。多數學者認為，一個國家的社會養老保險制度覆蓋于農民，都是處在該國工業化、市場化、農業生產集約化、農產品商品化程度較高，工業化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業化靠自身積累且其剩余能反哺農業時期。這時，國家綜合實力增強，農民收入大大提高，農民人口相對一國人口總數已不占絕對多數。[1]就我國情況來說，我國在2001年時人均GDP已經超過了發達國家建立農村養老保險的平均水平，但就我國農業經濟而言，大部分地區處于分散的粗放經營狀態，且農業就業人口比例一直比較高，從2001年到2005年，我國農業就業人員比例平均為48.16%，農業在GDP中的比重2001到2005平均為13.8%，農業貢獻率偏低，從2001年到2005年平均為5.36%.① 我國農村經濟整體落后的情況使得我國建設農村養老保障制度過程中面臨困難，需要政府承擔更多的責任。
我國“未富先老”，為我國農村養老問題的解決增加了難度。在正常情況下，建立農村養老保險制度，在制度運行過程中努力追求自我平衡和自我發展，政府承擔的責任限制在一個適度的范圍內即可。在我國這種非常狀態下，則需政府更多的強勢介入，需要政府提供更多的公共資源補充，否則制度建設很難開展，即使勉強開展了也不能持續發展下去。在“我國解決農村養老問題的戰略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，且日后制度建設的成本會成倍增加，甚至會因此而阻礙國家既定戰略目標的實現�！盵2]這意味著政府要在制度建立初期乃至更長的時間內承擔更多的財政養老責任。我們可以將這部分財政責任稱為“轉軌和諧成本”，即在由非正式的家庭保障向正式的制度保障轉軌的過程中，為保障社會穩定和諧，政府應承擔的代價或責任。這部分責任包括為60歲以上無積累的老人提供保障的責任，為貧困人口，尤其是中、西部地區的貧困人口提供減免部分或全部養老保險金的責任等。
世界銀行發布的《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》指出“政府的首要任務是讓人們擁有基本權利，包括建立法治，維護公正的政策環境，保持宏觀經濟的穩定，提供基本的社會服務和建設設施，保護弱勢群體等”[3].近年來我國農業經濟不景氣，我國農村老年人因老返貧的現象比較普遍，已經給農村社會帶來一些不和諧的因素，這部分人是目前中國農村最大的弱勢群體。保障這一群體的基本生存權利是政府義不容辭的責任。經濟落后不是制約農村養老保障制度建設的關鍵因素，正如楊燕綏教授等人指出那樣“解決農村養老保障問題的關鍵不是資金，更重要的是解放思想和體制創新”[4]，如果制度設計合理，責任界定明確會大大降低制度成本。政府作為社會管理者和公共資源分配者應該努力承擔這一責任。我們應該看到，建立這一制度對我國目前、未來的經濟社會發展利大于弊，有利于促進農村經濟發展，縮小城鄉差距，建設和諧社會，促進我國整體經濟發展上一個新臺階。
（二）充分發揮宏觀調控和利益協調功能，縮小地區差異，為制度可持續發展奠定基礎。
我國人口眾多，地域遼闊，區域之間，特別是農村區域經濟發展不平衡呈擴大趨勢，東、中、西部地區之間，不同省份之間農民生活水平差異懸殊。對于經濟發達地區來說，如東部沿海及中部某些地區，建立農村養老保險制度條件完全具備，而對于西部某些地區來說，直接建立個人繳費的養老保險制度則有困難。這就決定了現階段政府在農村養老保障制度的建設過程中不能搞“一刀切”，而是要根據各地不同的養老需求，同時考慮不同人群的實際需要建立多層次分類別的養老保障制度，待時機成熟，實現制度的統一。
為實現社會經濟的和諧發展，在現階段有必要充分發揮政府的宏觀調控和國民收入再分配功能。政府不僅要在農村養老保障制度建設過程中，充分發揮宏觀調控功能，對經濟落后地區適當給予政策、財政支持，盡量擴大統籌層次，扶持制度建設步入正軌；同時在經濟建設過程中，通過政策導向作用引導資金流向，通過擴大就業等使經濟發達地區為經濟落后地區的經濟發展和養老保障建設出一份力。
（三）加強對農民的組織引導，為農村養老保障建設創造一個有利的“人和”環境。
農民渴望政府為他們解決養老問題，但由于生活環境的封閉保守，加之長久以來形成的慣性思維，絕大多數農民的養老觀念還停留在“養兒防老”層次，而對于養老保障制度，一般都采取依賴觀望的態度。因此在農村建設養老保障制度的過程中，政府要加強對制度的宣傳及對農民的引導。首先實行教育引導與示范引帶相結合，解放思想與解決實際問題相結合，增強感召力。農民最重實際，“眼見為實，耳聽為虛”至今仍是很多人奉守的信條。在制度實施過程中一方面加強對于農村制度化養老保障基本常識的宣傳，另一方面要確實讓農民看到政府為農民解決養老問題的決心。只有農民真正理解和接受了制度，他們才會積極擁護制度，才能減少制度運行阻力，降低制度運行成本，保證制度高效運行。
政府在組織引導群眾方面具有天然的優勢。加強農村基層組織建設，把農村基層組織作為對農民進行組織引導的重要載體。農村基層組織是農民自己的組織，在整合人力資源與物質資源方面具有巨大的優勢。在農村養老保障制度建設過程中，充分發揮基層組織的優勢，調動廣大農民的積極性，有效整合各種養老資源，為制度建設創造一個天時、地利、人和的良好氛圍。群眾的力量是偉大的，我國20世紀50年代的合作醫療制度同樣是在經濟發展極為落后的農村進行的，卻取得了舉世矚目的偉大成就，被世界衛生組織譽為“世界奇跡”，其成功的一條重要經驗就是得到了廣大群眾的積極響應，這為我們今天建設農村養老保障制度提供了重大的借鑒意義。
三、有限條件下建立農村養老保障制度的現實路徑
�。ㄒ唬┳プ 叭丝诩t利”① 的機遇，盡快建立或完善制度
曾毅指出：“我國在2005—2030年期間，少兒撫養比繼續下降，老年撫養比雖然不斷上升，但仍然顯著低于少兒撫養比，總撫養比先降后升至2030年時與2000年基本持平，2030年的加權總撫養比比2000年增高19.1%.我國在2025—2030年以前勞動力資源十分豐富，即中國目前以及今后20年左右處于‘人口紅利’黃金時期�！盵5]我們應該抓住這一機遇，為應對2025年后人口老齡化的嚴峻形勢作好準備。加強法律法規建設，將農村養老保險制度在全國大多數地區普及；對于實在無條件建立農村養老保險制度的地區要加大扶貧力度，同時完善農村最低生活保障制度和社會救濟制度。
�。ǘ┩ㄟ^人口城市化轉移農村勞動力，減少農村養老保障的制度壓力。
一般來說，城市化總是與整個現代化相伴隨的。但我國城市化發展緩慢，明顯落后于經濟現代化。從理論上來講，20世紀50—80年代末的外延型工業化階段即工業化以規模擴張方式進行階段是最有利于城市化的時期，但當時由于我國實行抑制城市化的政策，錯過了良機。這一方面導致了農村人多地少，農業經濟發展受到限制，另一方面導致中國獨有的“農民工”現象。20世紀90年代以后，中國的經濟增長已經越來越依靠技術進步，技術排擠勞動力的現象普遍發生，此時進行城市化的條件已經不如前一個階段有利了。考慮到未來，今天又可能是我國進行城市化的最好契機，因為技術越進步靠經濟增長吸納農村勞動力從而推動城市化的可能性越來越小。由于我國戶籍制度限制，50%以上的勞動力在從事工業、服務業，而城市人口在總人口中的比重卻只有30%多，[6]可見，我國城市化仍有一定空間，適當放寬戶籍制度，允許有能力、有技術的農村勞動力在城市落戶，這樣一方面可以降低我國農村養老保障建設的制度壓力，另一方面可以為提高土地收益創造條件。
�。ㄈ┩晟妻r村土地流轉制度，發展農村經濟，“激活”土地保障的功能。
農業是國民經濟之本，任何時候13億人口的吃飯問題都不能輕視。作為農村養老保障制度建設的外部條件，完善土地流轉制度，使土地實現適當規模的集中，提高農業經濟效率，增加農民收入，農民參保能力得到提高，從而也是在一定意義上“激活”了土地的保障功能。
我們強調在農村建立制度化的養老保障的原因之一就在于它能激發農業經濟的活力。農村養老保障制度可以為農民解決養老的后顧之憂，使他們不再緊緊抓住產出并不豐富的“土地保障”，而是根據自己的特長尋找合適的工作，一方面可以實現農村勞動力的自由轉移，另一方面實現土地的適當集中，從而提高耕地使用效率，二者反過來又可以鞏固農村養老保障制度。
四、結論
農村養老保障制度建設勢在必行，鄭功成教授曾指出“重視構筑覆蓋全體國民的社會保護網，這個制度或保護網在現階段可以是低水平的，多層次的或者是多元化的，但不能有漏洞”。[7]經濟因素不應成為制約我國農村養老保障制度建設的關鍵因素。在有限條件下，強調政府承擔必要的“非常”責任，抓住有利時機，充分調動各方面的積極性，是我們在農村養老保障制度建設過程中的明智選擇。
參考文獻：
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[2]楊燕綏，趙建國，韓軍平。建立農村養老保障的戰略意義[J].戰略與管理，2004（2）。
[3]彭澎，政府角色論[M].北京：中國社會科學出版社，2002：8
[4]楊燕綏，趙建國，韓軍平。建立農村養老保障的戰略意義[J].戰略與管理，2004（2）
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[7]鄭功成。福利病不是我們面臨的問題[J].中國勞動，2004（10）：7.
