[摘要]“重慶模式”是商業保險參與被征地農民養老保障制度建設的典型，尚需進一步完善。商業保險和社會保險協同配合是優化被征地農民養老保障的理想運作模式。應建立保險公司進入退出機制，健全保障基金運作管理機制，構建養老待遇正常調整機制，建立健全監督管控機制，以確保被征地農民養老保障運作模式的有效運行。

　　[關鍵詞]被征地農民，商業保險，養老保障

　　近年來，積極構建被征地農民養老保障體系在全國上下已形成共識，部分省市的保險公司積極參與被征地農民養老保障建設的試點，正取得明顯成效。但是從發展的情況看，我國被征地農民養老保障的運作模式尚處于較為原始的狀態。要持續高效地推進被征地農民養老保障體系建設，必須著力解決一系列孕育其中的關鍵問題和矛盾，要按照黨的十七大“以人為本、統籌兼顧；全面協調可持續”的要求，積極探索新型運作模式，為進一步發展被征地農民養老保障體系創造有利的環境和條件。

　　一、商業保險參與被征地農民養老保障制度構建的現狀及其局限

　　（一）“重慶模式”是商業保險參與被征地農民養老保障制度建設的典型

　　目前，重慶、河北等省、市的保險公司開辦了被征地農民養老保險業務，重慶的業務規模占全國商業保險經辦此類保險業務總量的90%以上，剖析“重慶模式”具有典型意義。

　　自1992年起，重慶保險業積極參與探索構建被征地農民長效保障機制，針對老化勞動力（女滿40歲，男滿50歲）人員開辦了征地農轉非儲蓄式養老保險業務。經過15年的不斷探索完善，已經形成了一套行之有效、較為成熟的運作模式，即“政府調控、保險經辦、市場運作”。政府對參保農民在保證基本金歸己的基礎上，實行利差補貼優惠政策，每年按保費的10%向參保農民發放生活補助費（目前約200元左右，直至參保人員死亡），其中，保險公司承擔5年期銀行存本取息的利息部分，超過部分由政府承擔，本金經申請可以退還。具體運作中，“重慶模式”有兩種形式：一是委托管理型，即以中國人壽為代表的資金代管代發模式。被征地農民養老保障基金單獨管理，嚴格與大賬分開，本金作為代管資金獨立核算，不計作公司保費收入和業務規模。保險本金采取五年存本取息儲種，全部存入銀行。二是風險保障型，即以新華人壽為代表的具體險種承保模式。新華人壽重慶分公司采用《員工福利團體退休金保險（B款）》產品承保農轉非業務（2004年還專門開發了正式的“征地養老團體年金保險”產品），收取的保障基金納入保費收入核算。

　　“重慶模式”較好地解決了被征地農民的基本生活和長遠生計問題，征地農民感到比較滿意，同時獲得政府有關管理部門的肯定和認可。

　　（二）“重慶模式”在現行社會保障制度框架下尚存局限

　　1.現有運作機制尚未形成社會保險與商業保險的有效融合，進一步發展受限。該模式的本質是運用商業保險提供基本養老保障服務，應屬于養老保障的第一支柱。但與城鎮職工基本養老保險等社會保險相比，目前該模式的養老保障水平偏低，并且由于參保本金和補貼利差率保持不變，致使參保農民的養老保障待遇未能隨生活水平的提高而適時調整，某種程度上有失基本保障的社會公平原則；由于現有運作模式尚未建立與社會保險制度的有效銜接機制，不能納入勞動保障部門統一的制度框架之中，難以名正言順地取得本該享受的國家財政補貼。

　　2.現有運作機制尚未充分發揮商業保險的優勢。商業保險參與被征地農民養老保障建設，一則可以發揮投資優勢，促進保障基金保值增值；二則可以發揮精算優勢，提供被征地農民養老保險精算分析，協助政府完善方案；三則可以促進行政機構改革，降低政府管理成本，節約財政支出；四則可以促進“管辦分離”，降低養老金被挪用風險，確保基金的安全性，避免發生“上海社保基金案”之類的不良后果。但從實際情況來看，這些優勢或者沒有得到有效發揮，或者還發揮得不夠充分。

　　二、商業保險和社會保險協同配合是優化被征地農民養老保障的理想運作模式

　　（一）商業保險和社會保險的相互滲透和融合是被征地農民養老保障改革的方向

　　解決被征地農民養老保障問題，目前尚存兩種主要觀點：一種贊同將被征地農民納入社會保險，認為從社會公平的角度看，被征地農民應與城鎮居民一樣，享有憲法賦予的同等社會保障權利。另一種觀點主張交由商業保險進行市場化運作，既可以降低成本，減輕財政負擔，又有利于基金保值增值。實際上，任何單一辦法都存在一定的缺陷。其一，如果單純實行社會保險，管理成本較高，效率普遍很低，可能導致政府面臨的經濟壓力乃至政治、社會壓力過大。尤其是當前我國區域經濟發展不平衡，各地財政支持能力差異較大，即使在沿海發達地區，如廣東省及上海市金山區等地，在推行“土地換社保”的過程中也出現過較大程度的財政支付困難；中西部欠發達地區所面臨的財力供需矛盾將更為突出。其二，如果單純實行商業保險，則因被征地農民財力不足，保障程度偏低，難以起到較好的保障效果。

　　綜合上述意見，從社會公平與市場效率相結合的角度出發，被征地農民養老保障應建立社會保險與商業保險相結合的制度模式。一則可以使兩種機制取長補短，對被征地農民的養老保障制度逐步實現統一管理，解決政府機制缺失和市場機制失靈的問題；二則可以進一步完善商業保險功能，在社會保險的管理中逐步引入商業保險機制，實現商業保險效益原則和社會保險公平原則的有機結合。

　　（二）按照“政府支持，體現公平，社保、商保協同配合，市場運作，提高效率”的原則，優化被征地農民養老保障運作模式

　　以“重慶模式”為代表的被征地農民養老保險模式，體現了商業保險參與完善社會養老保障體系的發展方向。雖然目前還存有局限，但不應輕言放棄，要著眼長遠，兼顧社會公平和市場效率，確立與城鎮養老保險制度的銜接機制，不斷完善，優化重構運作模式。新運作模式的總體思路是：將被征地農民養老保險納入基本養老保障政策框架，由保險公司提供具體經辦服務。

　　1.要嚴格風險管理與防范。可由勞動保障部門牽頭，國土、財政、保險監管等部門及有關專家參與，組成被征地農民養老保險基金管理理事會。理事會以信托模式將保障基金委托保險公司運作，實現“管辦分離”，確保基金的安全性。保險公司提供承保、基金投資運營和養老金發放等服務，并保證投資收益達到約定最低水平。

　　2.要拓寬基金籌資渠道。老化勞動力人員的基金來源由土地補償費和征地安置補償費構成，其他勞動年齡段人員的基金來源由土地補償費、征地安置補償費和勞動就業期間的后續繳費構成，個人賬戶基金余額可以繼承。提取被征地農民養老保險統籌費，不計入個人賬戶，專戶保管，用于調劑支付個人賬戶資金未滿足最低養老保障部分。

　　3.要建立公平的養老金發放制度。參保農民原則上在男滿60歲、女滿55歲時開始領取養老金；之前生活困難享受國家低保政策或按“重慶模式”原有辦法享有生活補助費，確保在征地后生活水平不會出現下降。財政為被征地農民最低養老保障提供承諾，個人賬戶資金不足以滿足最低養老保障部分，由統籌費承擔。

　　新運行模式的特點：一是政府支持、體現公平。建立被征地農民保障體系，必須由政府統籌規劃、積極引導、強力推動，通過各項制度、體制、機制、政策的創新，完成保障制度建設，明確商業保險參與的法律地位，體現基本養老保障的公平性原則。覆蓋勞動年齡段人員和老齡段人員，在制度適用上體現公平，政府支持建立最低養老金制度，促進被征地農民同其他社會群體之間養老待遇的公平。二是二“保”合作、互為補充。社保部門作為社會保障的主管機構，代表政府行使權力，制定被征地農民養老保險制度規則，監督保障基金運行情況，適時調整最低養老待遇，維護社會公平，審核保險公司養老金支付情況，審查保險公司被征地農民養老保險專項報表。保險公司提供具體服務，辦理投保業務，開設養老保險金個人賬戶；建立養老金發放機制；依法對養老金進行投資組合，向個人賬戶分配投資收益；依法向投保者提供真實的信息服務，定期提供個人賬戶資金情況、定期公布過去一年的養老金投資收益率；充分發揮精算專業優勢，為地方政府提供繳費和待遇水平測定、資金缺口預測服務。三是市場運作、提高效率。政府通過支付管理費的方式向保險公司購買服務，避免了新設機構、擴編招人的財政支出。同時，通過參與保險公司之間自由競爭的市場機制，將養老金的投資收益狀況直接與保險公司的利益相聯系，調動保險公司管理養老金的積極性，改變政府管理的低效率問題，提高養老金的投資效益，降低管理成本。

　　三、有效運行商業保險和社會保險協同配合必須建立相應的配套保障機制

　　（一）建立進入退出機制，確保參與被征地農民養老保障的保險公司具備合格的資質條件和服務能力

　　保險公司管理被征地農民養老保險基金，不同于一般商業性業務，涉及到眾多投保者養老金的安全，有關社會、政治、經濟的穩定，因而必須實行嚴格的政府管制，建立保險公司準入制度。比如，對公司的償付能力、合規經營、后續服務能力、最近三年的投資收益能力等都可設置一定的準入門檻，只有符合準入門檻的公司，才能參與被征地農民養老保障管理。同時，由于保險公司的商業性質，必須建立相應的退出機制，使不稱職的公司能夠按照優勝劣汰的原則平穩退出，確保養老金始終能為管理水平較好的保險公司管理，從而在確保養老金安全的基礎上，提高養老金的投資收益率。負責統籌管理被征地農民養老保障的政府部門可以設定風險預警指標，一旦保險公司達到預警指標，比如連續兩年養老金投資收益率低于約定最低收益率，或者出現違規操作行為，便可強制該公司退出。退出機制中要嚴格退出的隨意性，確保養老金的安全移交。

　　（二）健全基金運作管理機制，確保被征地農民養老保障基金的保值增值

　　1.構建市場競爭機制。只有通過市場競爭，才能促使保險公司在經辦被征地農民養老保險的過程中不斷提高服務水平，增強管理能力，最終提高被征地農民對該項保險的滿意度。基金管理理事會可以根據養老金投資收益率、風險管理水平、服務質量等選擇保險公司；保障基金可以在公司之間自由轉移，實現保險保障資源的優化配置。

　　2.構建基金資本化經營機制。對養老基金的管理，存在資金化和資本化兩種不同的經營管理方式。“重慶模式”主要采取資金化管理方式，因而未能發揮保險公司的投資優勢。隨著國內資本市場的日趨規范和成熟，全國社保基金參與資本市場的投資不斷增大，這也為被征地農民養老保障基金的資本化經營管理提供了借鑒。因此，被征地農民養老保障基金也應在風險可控的前提下，穩步推進資本化經營，積極拓寬投資渠道，按照不同比例投資于債券、股票、基金權證和直接投資等領域。如此，才能持續優化投資結構，有效規避通貨膨脹等因素的侵蝕，真正做到基金的保值增值。

　　3.構建保險公司利益考核機制。為充分調動保險公司的積極性，可以參照社保機構經辦養老保險業務的管理費用標準，科學制定保險公司經辦被征地農民養老保險的經營績效考核體系，并嘗試根據經營績效，實施動態的獎懲激勵。

　　（三）構建養老待遇正常調整機制，確保被征地農民公平共享經濟社會發展利益

　　為了保障養老金的實際購買力，讓被征地農民也能分享經濟發展的好處，促進社會保障的城鄉統籌，由勞動保障部門、財政部門協同參照城市居民生活費用價格指數，提出最低養老金調整方案，建立基本養老金正常調整機制。

　　政府則對最低養老金和投資收益率承諾擔保。由于養老保險基金投資風險和投保者長壽風險可能導致個人養老金賬戶資金不足，難以保證投保者最低養老金的需要，差額部分應由國家財政承諾給予彌補。如果保險公司由于投資不當或其他意外情況使實際收益率低于約定最低收益率，先由管理公司動用其自有資本進行補足，如果管理公司自有資本還不足以使養老金的收益率達到法定最低收益率，則由財政資金作最終彌補。

　　（四）健全監督管控機制，確保被征地農民養老保障模式的長效安全運行

　　建立完整的監控機制是實現被征地農民養老保險長效安全運作的保證。一是明確監管機構職責，保險監管機構對保險公司進行日常監管，勞動社會保障部門審查養老金保值增值和發放情況，審計部門對保險公司被征地農民養老保險業務進行年度審計。二是構建基金投資組合監控機制，監控基金的投資工具，限制基金進行高風險投資；監控每種投資工具的投資限額，形成有效的投資組合；監控各種投資比例，避免風險過于集中。三是構建財務監控機制，對養老金收支活動實施監控，防范虛假給付養老金等人為風險。四是構建信息披露監控機制，保險公司應采取有效途徑按時披露被征地農民養老保險有關信息，參保農民可以通過柜臺、服務熱線電話等實時查詢養老金領取明細，保險監管機構和勞動社會保障部門對信息披露內容的真實性嚴格監控。