內容提要：公益部門已是發達國家擴大就業的重要領域。結合發達國家的經驗，文章指出隨著我國市場化改革和政府職能轉變，公益部門的發展將為擴大就業提供新途徑，并為此提出相關政策建議。

　　一、探討新的就業途經是緩解我國就業壓力的基本選擇

　　20世紀，我國曾經歷多次相當嚴重的就業壓力。90年代中后期以來，就業問題再次驟然嚴峻。“十五”時期正是勞動力增長的高峰期，年均新增勞動力800多萬人，而“九五”期間僅為600多萬人，五年期間需要就業的勞動力比“九五”時期多出近1OOO萬人；2002年，我國的適齡勞動人口約為8.6億人， 2005年將進一步增加到9.1億人左右。特別是隨著產業資金技術密集度的提高，單位投資提供的就業機會將會相對減少；而加快國有企業改革，推進產業結構和企業結構調整，又會把一部分富余勞動力從現有企業中分流出來；與此同時，預計到2005年我國農業剩余勞動力將達到2.3億人左右，按照十五規劃，在此期間將有大約4000萬農村剩余勞動力轉向城鎮或非農產業。根據測算，我國加入世界貿易組織后能夠比入世前每年增加200—300萬個就業崗位，但是在入世初期（未來3—5年內），一些技術含量低、競爭能力弱的傳統行業和農業將受到較大沖擊，結構性失業比較嚴重。今后一個時期，我國就業和社會保障面臨一系列挑戰，包括就業矛盾尖銳，結構性失業問題突出，勞動關系趨于多元化，協調勞動關系的任務十分艱巨，等等。

　　二、國際上對公益部門的定義與理解

　　美國霍普金斯大學公共政策研究所近年來關注市場和政府之外的不以營利為目的的部門，即社會部門對就業的影響，這些部門包括衛生機構、教育機構、各種專業協會和社會團體、兒童和老年人日托中心、環境保護組織、家庭咨詢和服務機構、職業培訓和中介機構等等。在美國這類不以營利為目的的公益部門享受免稅和接受捐贈待遇，但也被限定不得從事政治活動。根據美國的法律，501（c）（3）條款，享受這類條款的組織也叫501（c）（3）組織，這類組織必須以教育或慈善為目的，不得介入政治活動。這類組織的所得稅可以免交，他們也可以接受私人基金會的捐贈。享受501（c）（4）條款或50l（c）（4）組織必須以社會福利為目標，可以享受免交收入所得稅，而且只有在從事501（c）（3）條款規定的活動時可以接受私人基金會的捐贈，不得從事政治活動。

　　（1）霍普金斯大學的分類包括12大類、24小項：

　　文化與休閑：文化與藝術、休閑、服務性俱樂部；

　　教育與研究：中小學教育、高等教育、其他教育、研究；

　　衛生：醫院與康復、診所、精神衛生與危機防范、其他保健服務；

　　社會服務：社會服務、緊急情況救助、社會救濟；

　　環境：環境保護、動物保護；

　　發展與住房：經濟、社會、社區發展、住房、就業與職業培訓；

　　法律：推促、治安與法律服務；

　　慈善中介與志愿行為鼓勵；

　　國際性活動；

　　宗教活動與組織；

　　商會、專業協會、工會；

　　其他社區社會和個人服務：環境衛生、商會與專業組織、工會、其他會員組織、娛樂組織、新聞機構、圖書館、博物館、文化機構、運動與休閑組織。

　　（2）聯合國國際標準產業分類體系（簡稱ISIC體系）則將所有的組織分成17大類，公益組織是ISIC體系的一大類，它進而被分成幾個小類、15個分項：

　　教育：小學教育、大學教育、成人教育及其它；

　　醫療和社會工作：醫療保健、獸醫、社會工作。

　　我國由于長期以來公益部門由國家包辦，許多部門依賴于政府生存，又由于多年來，人們多關心市場部門，忽視了公益部門的發展，所以我國的公益部門的改革和研究都比較滯后，但是我們依然可以從現有的統計數據中分離出國際意義上的公益部門，并進行粗略的比較。與國際上公益部門分類對應的，在我國統計體系中可以看到的公益部門包括社會服務業、衛生體育和社會福利業、教育、文化和廣播電影電視業、科學研究和綜合技術服務業，等等。

　　三、國際經驗：公益部門是高就業低投入的部門

　　1.公益部門就業與總就業增長

　　20世紀90年代以來，霍普金斯大學公共政策研究所對全球公益部門的比較研究發現，公益部門在吸納勞動力方面發揮重要的作用。在24個被調查的國家中，美國的公益部門從業人數占整個國家就業總數的8％左右，有另外四個國家高于美國，它們是以色列（9％）、比利時（11％）、芬蘭（12％）和荷蘭 （13％）。該研究還顯示，經濟發達的國家在公益部門就業的人數會高于經濟欠發達的國家。在阿根廷只有4％的非農勞動力在公益部門工作，拉丁美洲的其他國家則在2％以下。日本雖然是世界經濟強國，但在公益部門工作的人數并不高，主要原因是日本倡導公益部門發展的時間并不長，其公益部門與主要發達國家比較也欠發達，不過，日本也是長期保持較高失業率的國家之一。

　　從國際經驗來看，公益部門是一個不可忽視的就業部門，它不是人們通常意義上理解的純粹消費部門，事實上，它在擴大就業方面發揮重大作用，特別是在一些發達國家。

　　2.公益部門吸納就業的速度高于經濟部門

　　各國經驗顯示，公益部門的就業速度較經濟部門的速度要快的多。對于8個主要發達國家的研究表明，1990—1995年間，這些國家的公益部門吸納就業人數速度為24.4％，年增長速度為4％強，而全部經濟部門吸納就業的速度為8.1％，年增長速度不到 2％。

　　公益部門的快速發展與下列因素有關，一個國家在其工業化過程中大部分勞動力的就業被吸引到工業部門，隨著工業化的完成，服務部門會成為吸納勞動力的更重要的部門；其次，工業化過程產生的社會問題包括失業、老齡化、貧困群體、社會不平等、婦女問題、兒童問題等等，會成為嚴峻的社會挑戰，社會迫切需要這樣的部門參與治理各類社會問題，單純依靠政府不能解決所有問題。除了一般原因外，在發達國家還有一些特殊原因，例如福利國家模式的危機等等。第二世界大戰以后，西方發達國家紛紛走上了福利國家的道路，但是一旦采取福利國家政策，這些政策便產生了一種慣性，使得政府承擔的責任越來越大。到上個世紀的70年代，多數西方發達國家的政府已經把生、老、病、死、傷殘、失業等種種風險幾乎全部包攬下來，“從搖籃到墓地”，政府成了看護人。但是到70年代這些國家的經濟發展速度一放慢，福利國家的種種弊病就凸現出來。在這樣的背景下，70年代保守主義在西方適時興起。英國的撒切爾和美國的里根是這股潮流的代表人物，他們鼓吹減少政府的福利開支，并希望公益部門能夠替代政府的某些職能，不久法國社會黨人總統密特朗也放寬對慈善捐贈的種種限制，并采取了種種鼓勵“社會經濟”的措施。這樣就在西方國家逐步形成了一種流行的看法，即公益部門的志愿團體提供的社會福利比政府運作此事成本要低而且效益要高，所有這些，都為公益部門的志愿團體的發展創造了有利的環境。

　　第二次世界大戰以后，蘇聯和東歐社會主義國家也建立了種種福利制度，從20世紀70年代，蘇聯和東歐國家的經濟發展速度大幅下降，隨之而來的是物資短缺、社會服務質量下降和廣大居民的普遍不滿。在這種情況下，政府對于公益的志愿部門采取了寬容的態度。因此，前蘇聯國家，包括羅馬尼亞等公益部門都有了長足的發展，羅馬尼亞為此還制定了相應的法律。

　　第三世界國家在上個世紀的70年代也面臨發展模式的危機。20世紀70年代的兩次石油危機和80年代初期的經濟衰退，給第三世界國家的發展蒙上一層陰影，一些國家的人均收入開始下降。到90年代初，大批第三世界國家的人均收人大大低于70年代的水平。這樣的局面迫使人們重新思考發展模式問題，新的發展模式強調公益組織在社會事業中的作用。例如，阿根廷連續4年的經濟危機未除，已造成失業率上漲至新高。阿根廷數以萬計的失業與貧窮的群眾走上街頭游行，抗議失業率高漲和貧窮問題，并要求政府提供援助，解決經濟困境。阿根廷持續不斷和遙遙無期的經濟衰退使其失業率達到了 20％，每個月有60，000員工失去工作，而且這些失去工作的人很難再有希望找到工作。阿根廷政府的數據表明這個國家的貧困水平已經由過去十年中的 15％上升到45％，每天有8，000人跌倒貧困線以下。為了應對危機，有23個省建立了福利安全網。面對日益嚴重的社會危機，慈善組織紛紛加入社會救助活動，其中志愿組織也發揮了重要的作用。在阿根廷人們對于慈善組織的態度也在變化，幾年前，人們視慈善組織為非洲窮人捐錢，現在卻視為發生在鄰里之間的事情。公益部門正在成為人們生活的一部分。

　　3.教育、文化、社會服務和衛生成為公益部門就業的主要領域

　　公益部門的非營利性決定了它的活動領域——一般是營利部門不愿意涉足的領域，包括福利、慈善和環保活動，公益部門的非營利性也使人們對于這些組織的信任度大大高于營利組織，為他們在某些領域競爭（醫院、家庭護理、教育等）創造了條件。

　　無論對那類國家來說，教育都是吸納就業人數最多的部門，特別在拉丁美洲。其他發展中國家和26個發達國家和東歐國家中，文化部門在吸引勞動力中發揮重要作用。在發展中國家，社會服務是吸納就業的重要部門，在西歐國家中也是如此。總而言之，教育、衛生、文化和社會服務在吸納就業人口中發揮重要作用。專業服務也是不可忽視的一個領域。

　　對于美國馬里蘭州就業狀況的研究發現，該州 1998年在公益部門就業的人數遠遠超過在政府部門和制造部門的人數。公益部門在該州已經成為一個非常重要的就業部門。1999年，該州共有202，635人在公益部門工作，占這個州總就業人口的8.5%，高于美國全國的平均水平。研究發現：馬里蘭公益部門的就業人口高于：

　　——全州制造業的就業人口；

　　——全州建筑業的就業人口；

　　——州政府部門的就業人口；

　　——聯邦政府機構的就業人口。

　　1989—1999年間，馬里蘭州的公益部門中，法律服務、教育、社會服務和文化娛樂在吸納就業中發揮最為重要的作用。

　　1999年該州公益部門的就業增長率高于營利部門和政府部門（分別為3.7％、3.0％和2.0％）。

　　自1989年以來，馬里蘭的公益部門就業就一直處于快速增長中：

　　——1989—1999年間，馬里蘭公益部門就業增長了30％，平均速度為年3％；

　　而同一時期，政府部門的就業總計為12.9％，平均1.2％，營利部門的總計就業為10.9％，平均為 1.0％。事實上，這個時期，馬里蘭州公益部門的就業凈增長了19％。

　　霍普金斯大學的研究者對其他州，包括加利福尼亞、南卡羅萊納、路易斯安納和伊利諾斯等等的研究發現，在加里福尼亞，公益部門的就業占該州全部就業人員的5.9％，低于全美國的平均水平。但是，伊利諾斯州高于全國的平均水平，為7.5％。這表明，即使在美國內部，公益部門的就業也并不平衡。

　　4.公益部門：低投入的部門

　　對于美國西弗吉尼亞政府部門、營利部門和公益部門的比較研究發現，公益部門工資較其他部門最低，周平均工資480美元，而政府部門、營利部門的周平均工資分別為543美元、502美。同時，公益部門吸引了相當數量的志愿者，在霍昔金斯大學調查的國家中平均占人口28％的人向公益組織貢獻了他們的時間。這相當于1060萬個全日制職員，這個數字使得公益組織的全日制職員達到2960萬人，如果包括志愿者，那么這些國家的公益組織的就業平均占到全部非農就業的7％，占到服務業就業總數的 14％，更令人驚奇地占到了公共部門就業總數的 41％。

　　公益部門具有非營利性的特征，它意味著組織的利潤和所得不能夠分配給所有者和管理者，公益部門有可能賺取利潤，但是，其利潤的使用必須服從組織既定的使命，而不得落人所有者和管理者的腰包，不以盈利為目的是公益部門區別于盈利部門的最大特點。另外，公益組織接受一定程度的資金自愿捐獻。也有學者把志愿精神作為公益部門與市場部門的根本區別點。總之，公益部門的非營利性和志愿性決定了這類組織成本要低于市場部門。

　　總而言之，從國際經驗來看，公益部門在吸納就業過程中發揮了出乎意料的作用，其吸納勞動力的能力一般高于其他部門，而且在最近幾十年中有了很大發展，無論在規模上還是在速度上，都成為發達國家吸納就業的重要部門。

　　四、我國的公益部門：急需改革和充滿就業機會的領域

　　1.我國的公益事業現狀：改革與發展滯后

　　我國公益事業首先涉及我國的事業單位和事業組織。我國傳統事業管理體制內的所謂“事業”，是特指“沒有生產收入”，“所謂經費由國庫支出”的社會工作。所謂事業單位，又是指受國家行政機關領導，沒有生產收入，由國庫經費開支，不實行經濟核算，提供非物質生產和勞動服務的社會組織，主要包括科學、教育、文化、衛生、體育等部門和單位，例如學校、醫院、演藝團體、研究機構等等。至于其他公益組織，包括慈善、社區組織等等是最近十幾年才發展起來的。從圖1可以看出，2001年底，我國企業的所有制結構（年底職工人數）已經有了明顯的分化，國有、集體和其他（股份合作制、股份制、合資和獨資以及私人企業）已經各具特色，其他類型的企業超過了城鎮集體單位，這是我國市場經濟發展的結果。這個結構體現了我國由計劃經濟向市場經濟轉變基本特征。圖1也反映了當前我國事業組織的改革相對滯后，特別是與國際上比較，民營事業單位的發展依然微乎甚微。

　　進一步分析發現，目前國有教育、衛生和科學研究的所有制結構依然過分單一，其他類型的科學研究雖有所發展，但是民營教育和衛生依然處于萌芽狀態（圖2）。在計劃體制下，政府幾乎包辦了所有的教育機構、衛生機構和科研機構，絕大多數教育機構、衛生機構和科研機構被列為國家事業單位，所需要的經費也幾乎全部由國家財政通包供給。最近幾年，這些機構雖有所發展，但是依然步履艱難。從改革的角度來看，遠遠落在企業改革之后。而大部分國有事業單位與國有企業一樣，人浮于事，效率低下，步履維艱。改革國有事業單位，一方面可以適應建立社會主義市場經濟的需求，另一方面也可以擴大就業，減輕國家負擔。

　　總之，我國的公益部門是一個具有潛在發展潛力的部門。

　　2.我國公益部門：具有廣泛就業前景的部門

　　2000年我國公益部門的從業人數占該年度全部從業人數的4.42％，而同期在經濟部門從業的人數占全部從業人數的74.61％。與國際其他國家比較，我國公益部門從業人口的比例與奧地利（4.5％）和西班牙（4.5％）接近。如果我國的公益部門從業人數增加一個百分點，就會增加700多萬個就業崗位，如果達到英國1995年的水平（7.2％），就會增加1266萬個就業崗位，如果達到荷蘭王國1995年的水平，就會增加5820萬個就業崗位。所以我們認為這是一個充滿就業機會的領域。

　　我國的公益部門之所以具有廣泛的發展空間，是因為，我國的國有事業單位改革尚未完全展開，目前，國家包辦依然是我國事業單位的一個基本特征。在傳統的計劃體制下，由于所有制結構的單一與事業單位活動的國家包辦與撥款，這就從制度安排上抑制甚至禁止了私人及其他社會團體興辦這些公益部門的可能性，造成了事業單位主體的國營化。國家包辦一切事業是計劃傳統體制下形成和發展起來的。它反映了傳統計劃體制的基本特征，即整個社會經濟活動的計劃化和行政化。最終結果是國有事業單位結構僵化，缺乏活力，政府負擔加大。要改變這種狀況，就必須改革傳統的事業單位管理體制，變過去國家包辦一切的事業為國辦、民辦、社會辦等多元主體辦事業的格局，實現事業主體多元化。

　　當然，我國公益部門要達到發達國家的發展水平，還要走相當長的路，但是至少說明，發展這個領域可以為解決就業尋求新的途經，與此同時，公益部門的改革與發展還可以促進我國經濟與社會的協調發展，一個發育完善的社會，對于保證人民的福利和社會的持續發展是不可缺少的。從根本上說，經濟發展從來就不是發展的根本目的，而且只有經濟和社會的協調發展才能夠保持可持續發展。

　　解決日益突出的社會問題，必須發揮政府推動經濟和社會協調發展的作用，適度調整經濟發展戰略。

　　在過去24年里，我國創造了世界經濟增長奇跡。尤其是1997年以來，在亞洲金融危機的陰影里，我國經濟仍保持了較高的增長速度。即使在目前世界經濟衰退的情況下，雖然面臨種種不利因素，我國經濟增長的勢頭也沒有停下來。但就是在宏觀經濟穩定，GDP持續增長的背景下，目前我國就業問題也越來越突出。

　　在解決就業問題上，一個十分流行的觀點是“發展萬能論”，主張“靠發展解決一切問題”。這里的“發展”實際上是“增長”，與經濟學與社會學的發展觀相差甚遠，是典型的“增長至上論”。很明顯，希望用經濟增長來解決就業既不現實，又不會達到預定的目標，如上所言，我國的經濟增長率一直是世界上最快的國家之一，但正是我國失業率一直顯著增加。

　　為什么我國的經濟高增長并沒有帶來充分的就業機會？而且失業問題越來越突出呢？原因很簡單。并不是所有的增長都會帶來就業。各國的歷史經驗告訴我們，只有公平的增長才會帶來充分就業；不公平的增長則往往帶來嚴重失業甚至是社會動蕩。

　　市場力量和市場機制必然自發地失業和收入差距擴大，只有政府有意愿有意識地主動地在擴大全社會就業，才能抑制失業和縮小收人差距，糾正社會不平等和社會不公正，真正實現國家的“長治久安”。從這個意義上看，政府的職能不是直接介入市場經濟活動本身，而是創造良好的公平的市場就業，我國政府采取的一系列措施擴大就業，為公益事業的進一步發展和改革拓寬了空間。

　　第二，公益部門在解決和緩解社會矛盾過程中會發揮重要作用，社會保護的主要對象是當前在向市場過渡過程中處于不利狀態的人們、社會群體，包括失業者、貧困人口、殘疾人、老年人等等。在當前我國的轉型時期，擴大就業、消除貧困、采取措施迎接老齡社會的到來，合理安置流動人口顯得尤為突出，同時還要關注婦女、兒童、殘疾人和其他社會邊緣群體。因此，社會保護在外延上已經遠遠超出了通常意義上的社會保障的內容。

　　國家在所有社會的發展中都起著主要作用，我國也不例外。當然，國家在經濟轉軌期的職能也一直在不斷變化。面對日益復雜的社會發展，不斷增多的社會不利群體，國家、市場和社會必須攜起手來，共同工作，建立一個成本低廉、有效的社會保護體系。在社會保護中建立政府和公益部門之間密切的合作關系是實現社會保護目標的重要政策選擇。

　　公益部門的活動已經成為當今世界的一個非常重要的現象。在發達國家，廣泛的公益部門活動在政府和社會之間占據重要的戰略位置，為居民提供重要的就業機會。公益部門的繁榮是國家和社會需求協調一致、健康發展的標志。

　　五、若干對策分析與建議

　　1.在就業問題上，我們必須走出只有經濟部門可以創造就業機會的誤區，樹立社會部門也可以創造就業機會的理念，并加強對經濟和社會部門的研究，充分認識社會發展，特別是社會與經濟協調發展的真實含義——經濟社會的協調發展不僅包括經濟增長過程中盡量減少社會問題的產生和提高人們的福利，也包括社會部門的不斷發展并在滿足人民日益增長的需要方面發揮作用。從某種意義上說，我國的就業問題，一方面產生于中國巨大的人口規模和巨大的勞動力供給，另一方面也產生于經濟快速發展條件下，社會發展滯后，現在的確是反思社會發展與經濟發展的關系的時候了。社會部門不是經濟部門的衍生物，而是與經濟部門并存和同步發展的部門。我國不解決社會發展滯后問題，其現存的社會問題和就業問題將永遠難以解決，而且還可能帶來巨大的社會動蕩。

　　2.加速國有事業單位的改革，推動民營公益部門的發展。我國國有事業單位仍然占據中國事業單位的大部分，民營事業單位或民營公益部門雖有所發展，但與經濟領域的民營化比較，相差甚遠。加速國有企業改革的根本途經有：發展民營公益部門對于加速國有事業單位改革至關重要。

　　3.對于現有的事業單位進行分類改革，目前各類事業單位的功能定位不清楚，管理困難。要推進事業單位的改革，首先要區別營利和非營利的性質，行政與非營利功能，對于那些具有營利特征的事業單位要劃入市場部門，依工商法規管理，而具有政府職能的則劃入政府序列，其他部門劃入公益部門，通過完善公益部門法規來規范管理。

　　4.加強對社會發展領域特別是社會福利領域的投入，從國際經驗和我國發展的實際情況來看，為了擴大就業，我國今后應當加大對于社會發展領域，特別是社會服務和社會福利領域的投入，一方面，社會服務和社會福利領域對于擴大就業具有特別重要的意義，國際發展的經驗表明這一點；另一方面，我國經濟社會發展到目前階段，社會問題日益突出。在高速的經濟發展過程中，我國社會發展中的城鄉、地區、性別、收入等差別有進一步拉大的趨勢。因此，重視社會發展，必須首先重視國家對社會發展和社會福利領域的投入。加大對于社會福利的投入不僅可以緩解社會問題，也同時可以創造就業機會。

　　5.加速建立和完善有關公益部門的法律法規，為公益部門的發展創造一個有利的環境。新的法律應當包括：嚴格限定公益部門的活動范圍，并根據不同的活動范圍給予不同的稅收支持，嚴禁公益部門從事與其法定活動不符的政治活動；創造條件支持公益部門的活動，特別是在資金方面。

　　6.積極推進教育事業的發展，從國際的經驗來看，教育部門是擴大就業的主要部門，另一方面，教育本身的發展又會大大提高勞動力素質和勞動力的市場競爭力，特別是在國際市場的競爭力。