2006-04-07 11:19 來源：
“減持”國有股（股權或股票，全文同）充實社會保障基金（以下簡稱社�；穑�，這是當前政策研究的一個熱點。由于我國社會保障體制長期以來實行的是以各個企業，特別是國有企業為本位的現收現付方式，即：政府為保障城鎮居民，特別是全民企業職工中老（主要指離退休人員，下同）、病、殘、弱和下崗人員的生活，要求各有關企業必須按在職職工收入的一定比例提取社�；�，專項用于這些人員的社會保障，包括養老、工傷、醫療、失業（下崗）等，這種方式的基本特點是年輕人養老人，在職的工作人員養下崗、待業的人員。這種方式在人口結構年輕型、社會經濟結構相對穩定的條件下，一般說來是沒有什么問題的，甚至還有助于社會經濟的發展。如西歐的許多國家自二戰以后至七、八十年代以前，由于大多實行了這種方式而社會經濟取得了長足的發展。但是，在科學技術飛速發展、產業結構和就業結構急劇調整，以及人口老齡化趨勢逐步加快。的情況下，再實行這種方式就會面臨許多問題，最為突出的就是社保基金的入不敷出，如近幾年我國社�；鸩蛔愕膯栴}就已經引起各方面的關注。這個問題不解決好，必將制約我國經濟和社會未來的可持續性發展。因此，國家對這個問題非常重視，提出用“減持”國有股的辦法來充實社保基金。應當說這是一個非常英明的舉措。但是，要把這項政策措施貫徹實施好，我認為，搞好方案的設計十分重要。故本文擬就這個問題談幾點粗淺看法。
一、實施方案可能涉及的基本內容
“減持”國有股，充實社會保障基金，從方案設計來說，至少包括以下幾方面內容：
�。ㄒ唬┓桨冈O計的前提。我認為有兩個前提必須搞清楚：一是要弄清楚社會保障基金的缺口到底是多少？二是要弄清楚到底需要“減持”多少國有股才能籌集所需的社�；�？從理論上說，基金的缺口應當是比較明確的，“減持”的數量在每股價格一定的情況下也基本可以確定。但是，從下面的分析可以看出，由于基金缺口有大、中、小三種不同的計算口徑，而且國有股也有不同的“減持”方式和“減持”途徑，以及不同的“減持”主體，因此要真正弄清楚這兩個問題也并不是一件非常容易的事情。
（二）方案設計可能涉及的基本環節�！皽p持”國有股，充實社�；�，從操作的角度看，應涉及三個環節：
1.部分變現國家持有的在股份制企業中的國有股權或股票。沒有國有股權或股票的部分變現，就不可能有填補社保基金缺口的基本來源。
2.將變現國有股權的收入委托給有關中介機構進行運作，以實現其增值。從現收現付到預籌積累的社會保障制度改革，一般說來需要一個較長的過渡期。在這個過渡期里，資金的缺口一般是比較大的。因此，在將“減持”收入用于充實社保基金的過程中，特別是在進行方案設計時，應當盡量避免將“減持”變現的收入直接用于填補社�；鸬娜笨�，要做到通過對“減持”收入的運作，實現其增值。
3.用增值收益填補社�；鸬牟蛔�。只有用增值的收益填補社�；鸬牟蛔�，“減持”收入的錢才是活錢，才能從根本上解決社保基金的缺口問題。
上述三個環節，可以說是相互聯系，缺一不可。其中，部分變現國有股，主要是指國家將自己在有限責任公司和股份有限公司，特別是在境內外證券市場上已經上市的股份有限公司中所擁有的部分國有股股權或股票，通過一定的資本運作方式予以變現。
�。ㄈ┓桨冈O計可能涉及的幾方面關系。從目前國有控股公司的實際情況看，“減持”國有股充實社�；鹬辽偕婕耙韵聨讉�方面的關系：一是各級政府與各控股公司的關系；二是各級政府之間的關系；三是各控股公司與其職工的關系；四是各控股公司與被控股企業之間的關系；五是“減持”工作或其主體與“減持”收入的運作或其運作主體之間的關系；六是“減持”及其收入的運作與資本市場或證券市場的發展之間的關系。在這幾方面關系中，最為核心的是各級政府之間的關系。
二、社會保障基金的缺口總額
這是方案設計必須首先搞清楚的前提之一。
按目前規定，社會保險費用由國家、企業和職工個人三方面合理負擔。但多年來，社會保險基金的來源僅限于企業和個人繳費，國家的責任主要體現在允許企業和個人繳費在稅前列支。從現在的情況看，僅靠企業和個人繳費已無法滿足日益增長的需要，以致基金的缺口越來越大。為彌補基金缺口，在方案設計中必須首先明確到底缺口有多大。
測算基金缺口總額，必須考慮以下幾個因素：一是社會保障基金需求總額；二是在現行體制下所能籌集的保障基金總額；三是其它因素，其中：
（一）社保基金的需求總額，取決于以下幾個變量：
1.保障水平。保障水平高，所需資金就多，保障水平低，所需資金就少。如1997年，全國離休、退休、退職職工保險福利費用相當于工資收入的30.4％……其中，國有經濟單位的水平為35.76％，在各種經濟成份的保障水平中是最高的。如按國有經濟單位的保障水平計算，全國的社會保險福利費用總額應為3，363.34億元，比實際發生的37043.5億元多319.84億元。根據我國社會經濟發展的水平，保障水平不能太高，否則，國家或企業甚至個人都不能承受。從目前的實際情況看、即使按國有經濟單位的保障水平測算，整個保障水平也不算高，因為這是根據實際發生額計算的，而在實際發生的過程中，這已經是一壓再壓了。
2.保障內容。是包括社會保障的四大塊。即：養老、失業、醫療和工傷，還是僅指養老。保障內容多，需求總額就必然大，反之，需求總額就小。從目前的情況看，我國的社會保險包括了這四大塊，其中養老保險是大頭。據有關部門統計，今年1—5月，全國發放企業離退休人員的養老金總額為747.9億元，而失業保險基金支出僅為36.8億元，
3.保障對象，是保障包括農村在內的所有人口（即謂大方案），還是僅保障城鎮人口（即謂中方案）。甚至只保障城鎮人口中的國有企業職工（即謂小方案）。如果保障對象的面廣，需求總額必然大；反之，需求總額也就小。1997年全國社會保險福利費用支出總額為3，043.5億元，而同期國有經濟單位的社會保險福利費用支出卻只有2，578.8億元，兩相比較，前者比后者多支出464.9億元。
從長遠的發展看。社會保障的對象應當盡可能寬廣，或者說，必須覆蓋全社會。如果是這樣、按1997年的有關統計數據測算，全國當年的離退人員總數大約是15979.55萬人，而人均的社會保障費率標準是9、082.36元（人年），那么，社�；鸬男枨罂傤~大致為14513.2億元，比當年實際支出數要高出近4倍。
（二）在現行政策下可能籌集的社保基金總額。
所謂現行政策，是指國家目前對養老保險、失業保險、醫療保險和工傷保險等提取比例的規定。據了解。目前這四項的提取比例分別為在職職工工資總額的16％、3％、8％和1％，也就是說，只要根據全國在職職工的工資總額和鄉村人口的收入總額乘以28％，就能得出在現行政策下我們應當籌集到的社�；鹂傤~。如1997年全國城鎮在職職工的工資總額為9，405.3億元，鄉村人口的純收入總額為38，108.26億元，按此計算，當年應籌集的社�；鹂傤~為7，703.8億元。
但是，如前所述，我國每年實際籌集的社保基金總額遠未到這個數字。
（三）其它因素。由于實際籌集數與應當籌集數有較大的差距，所以在方案設計時就必須考慮其它因素。如：
1.困難企業不愿繳，破產倒閉企業交不出，征繳措施不得法，征繳部門的人手不足或征繳不得力，等等。
2.農民沒有納入征繳范圍，即使納入征繳范圍，要想全額收繳也是絕對不現實的。
因此，在具體測算時如果按上述大方案測算，就需要在7，703.8億元的基礎上打個折，比如打五折。這樣應當籌集的7，700億，實際上就只有3，850億了。
根據以上幾個因素測算，全國社�；鸬哪耆笨陬~，大方案大致缺口10681億；中方案大致缺口729.85億元；小方案大致缺口559.58億元……
為了從根本上解決缺口問題，大方案至少需要2—3年的積累，以便2—3年所能籌集的總額加上營運收益能夠與14，531億的總額數值相當。因此，大方案的社保基金缺口總額大致在25，O00—35，000億。由于中方案，特別是小方案終究不是長遠之計，或者說，社會保障終將覆蓋全社會，所以，即使先按中方案或小方案考慮基金缺口，也不能只按上述方法去測算，換句話說，必須考慮一個預籌積累的因素。因此，實際缺口總額肯定要比上述數值大得多。
三、“減持”國有股所能籌集到的資金總額
“減持”國有股到底能籌集多少資金，這也是方案設計中必然要涉及的重點。而這個問題主要取決于兩個方面：一是我們到底有多少國有股可以“減持”；二是“減持”一股國有股能換多少錢。
1.關于國有股的數量。以國家持有上市公司的股權為例，據了解，截止1999年底全國共有上市公司1，041家，其中境內949家，境外92家；總股本，境內為2，965億，其中國有股為1，585.2億股；境外H股為952億股，其中國有股614億股，境外紅籌股792億股，其中國有股453億股，三項合計，國有股的總股本為2，652.2億股，國有股的總市值為14，140億元。
2.關于國有股能值多少錢。從2，652.2億的總股本和14，140億元的市值看，在出售價不低于面值，且又不高于市值的情況下，“減持”國有股，多可拿14，140億元，少可拿2，652億元。前者為上限，后者為下限。
當然，隨著國有企業改革的深化，我們可能還有許多國有企業可以通過改制上市，并可通過“減持”的辦法增加“減持”國有股的收入，但到底能增加多少，還得根據不同的情況具體分析。另一方面，我們也不能把全部的缺口壓力都放在國有股上，完全用“減持”的辦法來填補社�；鸬娜笨�，而可以通過多種方式、多種渠道、多種途徑和多個層次來解決這個問題。比如，通過轉變政府職能，調整財政支出結構，增加各級政府向社�；鸬耐度�。據了解，近兩年來，各級政府已開始向養老保險投人資金。僅中央政府1998年就投入23億元，去年又投入173億元；又比如，通過開征某些固定稅種，專項用于充實社�；穑辉俦热�，通過發行彩票，動員社會捐助等形式向社會籌集。等等。
無論如何，在“減持”國有股的過程中部應當做到以下幾點：（1）部分變現國有股。既然用的是“減持”這個詞而不是其它什么詞，那么，“減持”國有股的本來含義，從數量來說應當是部分變現，而不是全部變現。（2）“減持”股權而不是資產。為什么這樣說？因為股權或股票作為一種權益性的東西，一般來說要比資產性的東西更容易變現，此其一。其二，由于實物性資產與職工的就業問題通常聯系比較緊密，而權益性的東西相對來說就沒有那么緊密。如國家變現10臺機床，可能就會導致部分工人的失業，但如果變現1000萬股國有股，可能與工人的失業與否根本沒有什么關系。（3）單位國有股的價值市場化。即：單位國有股的價值多少，不能根據中介機構的評估意見來確定，更不能由少數人說了算，而應當交給市場去評判或決定。（4）“減持”的方式、途徑，甚至“減持”的主體，要多元化。“減持”的方式、途徑和“減持”的主體越多，越有助于實現單位國有股的價值最大化。
四、“減持”國有股充實社會保障基金需要研究的問題
盡管“減持”國有股，充實社�；鸬恼咴谒悸飞鲜峭耆尚械�，但因它涉及兩個前提、三個環節、五對關系，一旦實施，可能還會面臨不少理論或具體操作上的問題，這就需要在方案設計時進行認真細致的分析和研究。
1.“減持”國有股充實社�；�，在理論上是否解釋得通？對這個問題，我們可以從三個方面進行論證：一是“減持”思路與實現國有資產戰略調整基本一致；二是社�；鸩蛔�，國家有責任和義務幫助解決；三是國家通過“減持”將過去因為長期實行的“低工資、低福利、高積累”所形成的部分國有資產變現，以充實社保基金，實質上是還以前的欠賬。但是，是否所有的人都能在這三個方面達成共識？
2.“減持”國有股，充實社�；�，在操作上一個是資本項目，一個是經常項目。要將資本項目轉為經常性項目，又如何結轉？
3.將國有股全部出售，是否還叫“減持”？根據以上的粗略分析，要想完全充實社�；穑词拱褔泄扇砍鍪垡参幢啬軌颉Ｈ绻砍鍪壅娴膲蛄耍@種全部出售行為還叫“減持”是否合適？
4.以什么價格“減持”國有股比較合理？目前有兩種說法，一是按市值進行“減持”；二是按凈資產值進行“減持”。無論以哪種價格“減持”，是否都能進行人為控制？誰來控制？
5.“減持”國有股，是在一級半市場操作，還是在二級市場上操作？如果在二級市場上操作，是否需要分步驟、視時機？否則，二級市場承受不了巨額“減持”的壓力怎么辦？而且、在境內境外二級市場上，是先境內還是先境外？即使同樣都是境內或境外，是先好的企業或行業，還是先差的企業或行業？
6.“減持”國有股的收益，可否統籌用于全國的社保基金？從理論上說，國有股的所有權屬于國家，“減持”國有股的收益毫無疑問地應當歸國家，并可由國家統籌用于充實社�；�。但是，現實的情況是，國有股往往分為不同的層級，如中央國有，地方國有。其中地方國有，又分為省級國有，市級國有，縣級國有。在財政“分灶吃飯”的體制下，這些不同層級的國有股，其“減持”的收益到底是分別歸不同層級的政府，還是只歸中央政府？如果是前者，由于保障基金的缺口存在結構性矛盾，即不同地區社�；鸬娜笨陬~是大不相同的，或者說有的多有的少，在這種情況下會不會部分抵消“減持”的作用和效果？如果是后者，“分灶吃飯”的體制矛盾又如何解決？
7.如果上述問題都不存在，那么“減持”工作由誰來主持？“減持”工作與其收入的運作是否需要分開？
8.“減持”收人是直接貼補社�；鸬牟蛔悖�是將其用于再投資井用再投資的增值收益貼補社保基金的不足？如需進行再投資或需要實現其保值增值，那么，對保值增值的運作是否需要作某些規定？如是否允許在證券市場上買賣股票、債券（包括國債）？在買賣股票、債券時，是否需要委托專業機構？
9.如果“減持”的收益可以委托專業機構在證券市場上買賣股票、債券，是集中委托一家專業機構，還是分散委托多家專業機構？我們現在有無這樣的專業機構及人員？沒有，怎么辦？如有，其資格如何進行認定？
從以上的簡單分析可以得出這樣的結論：“減持”國有股充實社�；穑谒悸飞鲜峭耆珱]有問題的；而且，這項工作做好了，其意義將十分重大而深遠。首先，它為解決社保基金的巨額缺口找到了一條重要途徑；其次，它有助于實現國有資產在布局上的戰略調整；第三，它為證券市場的發展帶來重大機遇和挑戰；第四，也是最重要的一點，它有利于促進我國社會經濟的可持續發展。
但是，要把這項政策付諸實施，在進行方案設計時應當弄清兩個前提，把握三個環節，理順五對關系，并對方案可能涉及的方方面面問題進行深入細致的研究和明確。這些問題上面所列的九個方面可能還只是其中的一部分。
