關鍵詞：存款保險；存款保險制度；利弊；

　　一、存款保險制度的興起及其傳播

　　存款保險制度一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序的一種制度。真正意義上的存款保險制度始于 20世紀30年代的美國，當時為了挽救在經濟危機的沖擊下已瀕臨崩潰的銀行體系，美國國會在 1933 年通過《格拉斯——斯蒂格爾法》，聯邦存款保險公司（FDIC）作為一家為銀行存款保險的政府機構于1934年成立并開始實行存款保險，以避免擠兌，保障銀行體系的穩定。目前，運作歷史最長、影響最大的是1934年1月1日正式實施的美國聯邦存款保險制度。20世紀50年代以來，隨著經濟形勢和金融制度、金融創新等的不斷變化和發展，美國存款保險制度不斷完善，尤其是在金融監管檢查和金融風險控制和預警方面，FDIC作了大量成效顯著的探索，取得了很好的成效，從而確立了FDIC在美國金融監管中的“三巨頭”之一的地位，存款保險制度成為美國金融體系及金融管理的重要組成部分。美國著名經濟學家、貨幣主義的領袖人物弗里德曼（Friedman M.）對美國存款保險制度給予了高度評價：“對銀行存款建立聯邦存款保險制度是1933年以來美國貨幣領域最重要的一件大事�！雹� 20 世紀 60 年代中期以來，隨著金融業日益自由化、國際化的發展，金融風險明顯上升，絕大多數西方發達國家相繼在本國金融體系中引入存款保險制度，臺灣、印度、哥倫比亞等部分發展中國家和地區也進行了這方面的有益嘗試。

　　目前國際上通行的理論是把存款保險分為隱性（implicit）存款保險和顯性（explicit）存款保險兩種。隱性的存款保險制度則多見于發展中國家或者國有銀行占主導的銀行體系中，指國家沒有對存款保險做出制度安排，但在銀行倒閉時，政府會采取某種形式保護存款人的利益，因而形成了公眾對存款保護的預期。顯性的存款保險制度是指國家以法律的形式對存款保險的要素機構設置以及有問題機構的處置等問題做出明確規定。顯性存款保險制度的優勢在于：（1）明確銀行倒閉時存款人的賠付額度，穩定存款人的信心；（2）建立專業化機構，以明確的方式迅速、有效地處置有問題銀行，節約處置成本；（3）事先進行基金積累，以用于賠付存款人和處置銀行；（4）增強銀行體系的市場約束，明確銀行倒閉時各方責任。

　　鑒于FDIC對穩定美國金融體系和保護存款人利益等方面的明顯成效，尤其是20世紀80年代以來，世界上相繼發生了一系列銀行危機與貨幣危機，促使許多國家政府在借鑒國外存款保險制度的基礎上，結合本國實際，著手建立或改善已有的存款保險制度。尤其是近年來，顯性的存款保險在全球獲得了快速發展（見圖1）。全球共有78個經濟體建立了各種形式的存款保險制度，盡管其建立的時間各不相同，但在法律上或者監管中對存款保護進行了明確規定的已有74個經濟體（即建立了顯性的存款保險制度）。有人甚至將存款保險制度的建立看作是真正意義上的現代金融體系不可或缺的組成部分。事實上，過去的30年里建立顯性存款保險制度的國家和地區數量增長了6倍多，由1974年的12個增加到2003年的74個。建立一個顯性的存款保險體系已經成為專家們給發展中國家和地區提出的金融結構改革建議的一個主要特點（加西亞，2003）①。而且國家層面上的強制性保險已成為一種主流。幾乎所有的國家從一開始就建立了國家層面上的存款保險。而且，無論發達國家還是發展中國家，強制要求所有存款機構全部加入保險體系的越來越多并成為主流形式。

　　二、存款保險制度的積極作用

　　存款保險制度作為一種金融保障制度，其積極作用主要有以下幾點：

　　1、保護存款公眾的合法利益，維護金融秩序的穩定。存款保險制度可以保證銀行對存款人存款的支付，最大限度地保護存款人的利益，有利于提高存款人對銀行的信任度。對于大多數存款人來說，他們不可能對接收自己存款的銀行或金融機構的信譽、實力和經營狀況有較為全面的了解，做出恰當的評價，更談不上采取有效的風險分散策略，而存款保險制度可以為他們提供一定程度的投資保護。當一家銀行因經營不善或其它原因造成支付困難破產時，由存款保險機構代為支付公眾存款，其客戶的存款基本上可以避免或減少損失，就會使其它在銀行有存款的社會公眾反應平穩。有了存款保險制度，就可以監督銀行業務，及時提出警告，把行將倒閉的銀行并入一家可靠的銀行或向面臨倒閉的銀行提供巨額貸款，使這家銀行得以渡過難關。存款保險制度通過向參加保險的金融機構收取一定數額的保險費，可以集中一筆巨額的保險基金，從而為保護金融業的穩定與發展架起兩道防線：一是對陷入困境的金融機構實施資金救援；二是可以動用保險基金進行及時、科學的現金賠償，將對存款人的損害降到最低限度，保護市場退出的平穩性。建立存款保險制度，可以為整個商業銀行系統設立一道安全網，它可以通過事前預防和事后補救的措施，安定人心，抑制擠提，減少銀行的連鎖破產，保障社會安定，防止個別銀行因倒閉造成的體系性金融危機。

　　2、可以減輕政府或中央銀行在銀行倒閉中承擔的風險。如果一家銀行倒閉，特別是大銀行倒閉，沒有一個機構承擔向存款人進行賠償支付的責任，社會公眾一方面會沖擊銀行和政府，請求政府解決他們的存款支取問題，另一方面就是擠兌在其他銀行的存款，導致整個銀行體系動蕩。這時政府或者拿納稅人的錢保支付或者讓中央銀行發行鈔票保支付。而設立存款保險制度后，倒閉銀行的債務由存款保險機構來支付，可大大減輕政府和中央銀行的壓力，使央行的貨幣政策少受干擾。由于存款保險基金是一筆事先提取、長期積累的防范風險補償損失的專用基金，因此一旦發生信用危機，不會導致中央銀行為了承擔最后貸款人救助者的責任而采取增發基礎貨幣措施，從而影響幣值的穩定。存款保險制度使中央銀行最后貸款人的壓力得到緩解，從而有利于貨幣政策實施的獨立性、有效性。

　　3、提高金融監管水平。存款保險制度的建立，使存款保險公司成為銀行業的專業監管機構，存款保險公司復合職能的設置以及通過開展存款保險業務積累的大量保險基金加之存款保險公司的特別融資職能，構筑了銀行風險救助的基礎和處理機制。存款保險制度是在秉承了政府和央行金融監管基本思想的前提下，更加注重金融業的獨特性和內在運行規律而設計出來的一種制度安排，它實現了外部監管與銀行內在特質的協調統一。存款保險制度的職能不僅在于事后及時補救，更著重于事前防范，因此可作為一國中央銀行進行金融監管的補充手段和重要的信息來源，從而有助于金融監管水平的提高。

　　三、存款保險制度的消極影響

　　從各國實踐來看，存款保險制度的積極作用是顯而易見的，但也存在明顯的消極影響。產生消極影響的主要原因是設計不佳的存款保險制度會使存款者放松對銀行的監管，弱化市場約束，從而引發道德風險、逆向選擇和代理問題。

　　1、存款保險制度自身產生了新的逆向選擇和道德風險。在金融交易中，交易雙方的信息不對稱是一個普遍的現象，信息不對稱會產生兩個問題：逆向選擇和道德風險。金融交易之前發生的信息不對稱問題是逆向選擇，例如，潛在的貸款風險往往來自于那些申請貸款最積極的人。逆向選擇表現在，那些最有可能造成不利結果（銀行倒閉）的人正是那些想充分利用保險的人。由于受保的儲戶沒有理由對銀行施加約束，愛冒險的企業家發現銀行業是最誘人進入的行業——他們將能夠從事高風險的活動。存款保險的存在使得儲戶收集信息、監管銀行的動力大大降低，因為就算銀行破產，他們也不會遭受損失。這使不法商人也發現銀行業是一個最具吸引力的行業，因為他們的欺詐和貪污可以免受制裁。存款保險最嚴重的弊端來源于道德風險，即交易的一方從事損害另一方利益的活動的動機。相對逆向選擇而言，道德風險則發生在金融交易之后，按照《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》的定義，它是指從事經濟活動的人在最大限度地增進自身效用時作出不利于他人的行動。它存在于下述情況：由于不確定性和不完全的或有限制的合同使負有責任的經濟行為者不能承擔全部損失（或利益），因而他們不承受他們的行動的全部后果，同樣地，也不享有行動的所有好處，它是委托——代理關系中難以克服的頑癥。具體到金融領域來說，在存款者——金融中介——貸款者的委托——代理關系中，他們三者都可能具有道德風險，如存款者在交易中不謹慎選擇金融中介機構，因為可能有外部機構為他們降低或消滅了這種不道德行為帶來的后果。金融中介機構經營者有可能偏離所有者的利益，而從自身利益出發作出決策，使所有者蒙受損失。而貸款者可能將貸款用于銀行不希望從事的高風險領域，從而使該筆款項潛在的風險變得很高……存款保險客觀上鼓勵了存款人將資金存入那些許諾付利息高的金融機構，而對這些機構的經營管理水平和資金實力是否弱于對手并不關心。同時，一些銀行為彌補較高的存款成本而在投資活動中冒更大的風險，因為作為存款契約剩余收益的求償者，他們可以從高風險的投資項目的獲利中得到全部好處；而股權的有限責任性質又可以避免他們承擔投資項目失敗的全部損失。因而事實上，存款契約等于賦予銀行管理者一個賣出期權，他們可以在投資項目損失超過其投資額（資本額）上限時將該項目“出售”給存款人。而如果情況順利，他們又可以通過支付債務而獲得投資項目的“上漲”收益。而且在資本額一定的前提下，投資項目的風險層級越高，存款契約賣出期權的價值也就越大。這樣，那些資金實力弱、風險大的銀行就會得到實際的好處。結果，較之未投保而言，對存款投了保的銀行會冒更大的風險。這將誘使投保銀行提高對存款保險制度的依賴度，傾向于從事風險較高、利潤較大的銀行業務，如以較高利潤吸收存款，從事風險較大的貸款，從而加大了投保銀行承受的不適當風險。從這個意義上講，存款保險制度在一定程度上模糊了公眾對金融機構風險的識別，降低了社會對金融機構的監督程度，保護了無能者、落后者，放松了金融風險對投保銀行冒險經營行為的抑制，投保銀行由此獲得承擔更大風險的激勵機制。沒有了存款人擠兌的影響，銀行經營管理人員總是傾向于用銀行資產去“賭博”。如賭贏了，這些投保銀行將獲大利；若賭輸了，大部分損失將由存款保險機構承擔。特別是對風險等級不同的銀行收取統一的保險費率，就意味著同樣規模但風險較大的銀行并不需付出更多的保險費用，這將鼓勵投保銀行從事高風險的資產組合增加其預期收益，它承擔的風險將由經營保守的銀行補貼。因而，盡管存款保險制度旨在保護投保銀行的存款人而不是投保銀行本身，但卻引發出了投保銀行的“道德風險”。

　　2、從存款保險制度的利益各方行為來看，存款人、借款人、銀行家及經濟決策人和監管人的行為會帶來負面影響。在布萊恩特（Bryant）等人基于不對稱信息的銀行擠兌模型里，存款人隨時可能發生的擠提威脅也是作為一種市場懲戒（“市場懲戒”（Market discipline）是指來自銀行管理層外部的市場監管力量。存款人出于自身資金安全的考慮會通過風險定價、信貸配置以及設立限制條款等方法來對銀行管理者的風險投資行為進行約束。市場懲戒可以起到抑制銀行管理者風險投資沖動的目的。）的機制而發揮作用：任何于銀行不利的信息（真實的甚至是未經證實的）都可能引發存款人的擠提，從而迫使銀行管理者控制風險、改善經營績效。然而，在存款保險制度下，存款保險制度對其利益提供了保護。但卻由此使他們無積極性去關心銀行的經營業績和安全性，對銀行的選擇變得很不謹慎，儲戶根本沒必要對其存有資金的金融機構的狀況進行監督，他們惟一考慮的因素是哪一家銀行能為他們提供最高的收益率，他們無需擔心因銀行投資失敗而道受損失，對存款金融機構的風險情況也會掉以輕心，甚至缺乏積極性將其存款從潛在破產的銀行中取出。因此，存款人會缺乏充分的動機去從事市場懲戒，這會激化銀行管理者的風險偏好，這樣就使低效率、甚至是資不抵債的銀行能夠繼續吸收存款，這就是20世紀80年代美國的儲貸協會中所謂的“僵尸銀行”。這些“僵尸銀行”從其競爭者手中吸走了存款，并以較低的貸款利率與競爭者爭奪市場份額。銀行是那些未進入股票和債券市場的借款人惟一的資金來源，欠設計的存款保險制度會引起借款人依賴存款保險對某個人的或企業的業務掉以輕心，甚至導致有意利用保險制度牟利。存款保險是對銀行體系的保護，而不是對運營不當的銀行進行保護。銀行的倒閉往往是其業主和經理經營不當而造成的。沒有存款保險，經理們也可能犧牲銀行利益去謀私利，有了保險，情況則更糟，存款保險機構的存在鼓勵銀行自身去從事風險更大的投資。正如金德爾伯格所說“如果一家銀行或公司知道自己會從自己所干的蠢事中得到解救，這實際上會使它進一步放棄高標準要求而沉迷于蠢行。”因為如果投資成功的話，它們的利潤表上的盈利會添上重重的一筆，如果失敗的話，其損失只以他們的自有資本為限，而其它的損失由存款保險機構來承擔，這也是一種道德風險。經濟決策人出于政治原因，會強調一種為避免經濟衰退而設計的保險制度。監管人往往弄不清應代表誰的利益，他們不愿暴露監管對象的問題，怕毀敗其譽，為此習慣于將問題消化，這樣常常會耽誤處理危機的時間。存款保險降低了監管人迅速關閉破產銀行的動力，最終增加了轉嫁到納稅人身上的成本。

　　3、存款保險制度所引發的道德風險還會對銀行的資本比率趨勢產生消極影響。企業的資本結構理論指出，偏離于MM定理關于無磨擦世界的新古典假設，現實中的種種市場不完全因素都可能對企業的資本結構產生影響。在沒有存款保險的制度背景下，銀行作為一類特殊企業，其市場化的資本要求也是這些因素相互權衡的結果。歸結起來，這些影響因素一般包括：（1）債務利息的稅蔽收益。這是指債務利息和股本紅利所面臨的不同的稅收處理，前者列入成本，可以免稅，后者算作利潤，必須交納所得稅賦。（2）資本比率的信號效應。在不對稱信息條件下，不具備完全信息能力的存款人需要通過銀行管理者輸送出來的信號間接地評價銀行的財務狀況。由于銀行管理者往往追求老股東的最大利益，如果投資項目前景看好，他們會傾向債務融資來獨享全部的價值增值；反之，如果投資前景黯淡，管理者則更愿意發行新股以便讓新股東分擔未來的損失。換言之，負債—資本比上升是一個積極的信號，它表明銀行管理者對未來有較高的期望。顯然，上述兩個因素都有助于支持銀行管理者對負債融資的偏好。此外，其它一些因素還包括：（3）銀行的破產成本。這是指銀行預計或已經發生破產損失時將會導致的成本支出。具體而言，它又包括直接破產成本和間接破產成本。容易理解，作為銀行意外損失的緩衡，資本的比率越低，銀行無力償付固定利息支出的風險越大，銀行的破產成本也就越高。（4）代理成本。銀行股東與存款人之間屬于典型的委托—代理關系。銀行管理者具備的信息優勢會誘使他們從事各種以攫取債權人利益為目標的“次優行為”。例如，以高風險投資替代低風險投資、“為起死回生作賭注”而進行更大的冒險，以及通過低估貸款損失或從事“收益交易”來操縱會計帳戶等，這些次優行為的發生概率與銀行的負債比率存在直接的關聯。負債比率越高，銀行管理者通過次優行為攫取的利潤越多，與存款人的代理沖突越激烈，所導致的代理成本也就越高。破產成本和代理成本最終都會通過存款人的理性預期而轉嫁到存款利率的增加上，因此為了降低籌資成本，銀行管理者就會具有提高資本比率的動機。

　　逆向選擇和道德風險如果較為嚴重的話，那么就可能導致“壞車市場”，即金融交易效率的低下。因為既然金融機構不能辨別申請貸款者的風險，那么他理性的選擇是不貸款或少貸款，而同樣存款者因為信息不靈，不知哪一家金融機構的風險有多高，那么，一旦有個風吹草動，存款者的理性選擇是從銀行中提出存款，而每個人的理性選擇結果導致銀行界中的“囚徒困境”——擠提行為。

　　四、簡要評論

　　存款保險制度是為了整個銀行體系設立的一道“安全網”，它是通過事前預防和事后補救的各種措施，保持公眾的信心，抑制擠兌，減少銀行的連鎖破產，從而保證金融體系的穩定。但是，對存款保險制度要有一個清醒的認識，不能盲目夸大該項制度的作用。從純粹的理論出發，存款保險制度本身是否能夠實現促進金融系統穩定的目標，并沒有明確結論，它至少還需要其它的條件，如有效的金融監管。其實，存款保險制度只不過是對市場機制和監管當局金融監管制度的一種補充，要想保持金融體系的穩定，一個完善的市場機制、良好的商業銀行運作機制、及時發現銀行經營管理中的問題，加強監管才是最關鍵的�？梢�，存款保險制度不是萬能的，它既不能取代監管當局的審慎監管職能，也不能取代中央銀行的最后貸款人職能和政府出資維護金融體系穩定的職能。作為清償賠付的保證制度，儲蓄存款保險制度的職能僅僅是保護儲戶利益在銀行等儲蓄機構出現財務危機時免遭過于嚴重的損失，并由此提高儲戶對金融體系的信心，最終避免整個金融體系因為個別金融機構出現支付危機造成儲戶的悲觀預期從而引發銀行擠兌傳染而陷人危機，僅此而已。從根本上講，存款保險制度只是一種心理支持制度。它以“保險”的承諾，給存款人特別的心理慰籍，使存款人一般不會輕信傳聞而非正常地到銀行提款，從而大大減少了對商業銀行擠兌的風險。但是，心理支持畢竟有限，保險金集中的程度更有限，一旦銀行經營問題嚴重且具有普遍性，存款保險制度就會由于心理支持不堪重負和保險金不足以補虧而瀕于崩潰。因此，片面依賴于存款保險制度而放棄銀行的風險管理和金融體系現存風險的積極化解，那將是十分危險的。存款保險永遠只能作為商業銀行經營的一個重要的外部環境，而不是根本的保障制度。對存款保險制度的任何理想化設計及宣傳都將是十分有害的。過高期望存款保險制度來維護金融體系的穩定運行是不現實的，在銀行體系出現系統危機時，有限清償賠付的存款保險制度是無效的，因此系統危機超出了存款保險制度安排的預算約束。因此，正確定位存款保險制度目標，合理賦予存款保險制度職能，把存款保險制度從防止個別銀行的破產等力不能及的俗務中解救出來。這一方面可以削弱基于存款保險制度產生的道德風險，另一方面可以避免存款保險制度不堪負重，是有效發揮存款保險制度應有職能的必要條件。

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