一、德國存款保險體系的歷史沿革

　　早在20世紀30年代，德國信用合作業就建立了救助及擔保基金，以扶持陷于困境的成員信用合作社，目的在于應付因經濟危機而導致的銀行破產倒閉事件。私人商業銀行業全國協會則在1966年建立了跨區域性的救急基金（Feuerwehrfonds），德國儲蓄銀行及票據清算協會在1969年才建立儲蓄銀行扶持基金。信用合作部門及儲蓄銀行部門的保險機制，一開始就著眼于對于機構的保險，即間接地對存款者保護；而私人商業銀行業保險基金則是對儲蓄賬戶、工資賬戶和退休金賬戶在一定額度內（曾為1萬馬克）的存款的保護，后來又對自然人的在一定額度內（約1萬歐元）的活期存款給與保護。

　　1974年，德國銀行業出現了清償力不足事件，特別是赫爾斯塔特（Herstatt）銀行的被迫關閉，引起了社會對金融機構的信任危機，私人商業銀行業的存款保障條款也引起了較多的關注和評論，喚起了銀行業協會及立法者采取相應的措施完善其存款保障。除了確立限制外匯期貨業務風險的基本原則，成立流動性調劑銀行股份有限公司（Liko-Bank）以救濟暫時處于支付危機的金融機構，1976年德國金融法的修訂，私人商業銀行業決定并建立了全方位的存款者保護措施，并對所有非銀行的活期、定期、儲蓄存款給予保障，為此，商業銀行自愿參與的存款保障新條例也誕生了。經過多年的運作，德國銀行業存款保障體系的穩健性已得到檢驗。

　　二、德國銀行業存款保險體系的三大支柱

　　1.儲蓄銀行業的存款保險

　　德國儲蓄銀行屬于市鎮公立銀行。德國儲蓄銀行及票據清算協會（Deutsche Sparkassen-und Giroverband，簡稱DSGV）及州儲蓄銀行協會分別作為聯邦級聯合體和州級聯合體，建立在這些儲蓄銀行的基礎上，并且成為德國儲蓄銀行業存款保障體系的載體。德國的立法者企圖建立一個對所有金融機構群體具有同等成本負擔的存款保障機制，以使得所有金融機構平等參與市場競爭。但是，目前推行的存款保障機制是一個較具彈性的保障機制。盡管已有一些保障機制，但儲蓄銀行及州銀行還是另外建立了自己的存款保障體系，這并非緣于保障需求，而是出于競爭緣故。另建存款保障體系可以減輕承保主體的負擔，降低危機事件的負面影響。到目前為止，儲蓄銀行的存款保障機制包括州儲蓄銀行協會的儲蓄銀行扶持基金、儲蓄銀行扶持基金的跨區域性均衡、儲蓄銀行及票據清算中心的保障性儲備、建立在儲蓄銀行扶持基金和保障性儲備基礎之上的執行委員會。

　　儲蓄銀行扶持基金，是州儲蓄銀行及清算中心協會資產法定的非獨立部分。其法規基礎是基金章程，該基金章程又是以DSGV的示范章程為基礎的。所有儲蓄銀行均是其所在區域的區域性協會的成員，并自動成為基金組織的成員。當然，儲蓄銀行與其保障載體、儲蓄銀行扶持基金之間，在處理需要扶持的事件時并不總是沒有爭端的。因為要獲得保障機制的保障，必須就有保障需求的債務向承保主體支付費用。如果出現需要扶持的事件，就以基金章程和“區域性儲蓄銀行扶持基金統一使用章程準則”為評判依據。如果儲蓄銀行在沒有虧損的情況下不能完全滿足債權人的要求，就有獲得扶持的可能。在特殊情況下，若儲蓄銀行將因過度負債而虧蝕自有資本，也可以獲得扶持。在每種情況下，均是以儲蓄銀行本身戰勝困難的一切努力都業已用盡為前提，這些努力尤其包括使用不公開儲備、由保證人提供擔保和與其它儲蓄銀行兼并。

　　區域性儲蓄銀行扶持基金除給予儲蓄銀行經濟扶持措施外，也給予額外資助。在實際操作中，還給予相關的扶助，如暫時保障、長期性利率優惠貸款或給予利息補助。

　　獨立運作的州級扶持基金，在困境中也可得到其它所有同類基金的支持。這是以儲蓄銀行扶持基金的跨州均衡章程作為法律基礎。若某項扶持措施所必需的費用超過州級扶持基金所擁有的資金實力，跨區域性均衡就發揮作用。

　　儲蓄銀行及票據清算中心的保障性儲備總額應達到非銀行客戶在這些中心的除住房儲蓄存款外所有存款總額的1‰。根據儲蓄銀行保障性儲備章程，成員銀行每年以所計算基數的1‰繳納儲備，直到實際儲備總額達到章程確定總額的50%.其余50%，成員銀行也有補充義務。如果計算基數提高或是因扶持金融機構而使儲備減少，成員銀行有繼續以每年1‰的比例繳款的義務。

　　2.合作金融業的存款保險

　　德國的信用合作體系由德意志合作銀行（DG Bank）、區域性中心合作銀行和基層信用合作社（即大眾銀行和萊夫艾森銀行）組成。信用合作業現行之保險體系由大眾銀行及萊夫艾森銀行聯邦協會（BVR）的保障基金（Garantiefonds）和保障協會（Garantieverbund）兩部分構成，于1976年建立。與儲蓄銀行業的存款保險機制類似，信用合作業存款保險機制也表現為對存款者是間接性保護。BVR保障機制實施條例指出，保障基金的目的在于從保障基金中以貸款方式幫助成員機構避免危機或渡過現有難關，避免損害合作金融機構的信譽度，同時，保證銀行債權人的資產安全。并且，成員銀行的經濟困難應是由業務關系引起的，而不是信用業普遍存在的危機所致。隸屬于審計協會的信用合作社均加入保障基金。保障基金和保障協會是德國大眾銀行及萊夫艾森銀行聯邦協會的特殊資產，并且與該協會的其他資產分別管理和經營。聯系本地區范圍內的成員銀行的區域性審計協會，接受德國大眾銀行及萊夫艾森銀行聯邦協會的委托，管理著這部分資產。

　　按年籌集和清償的保費的計算基礎，是信用合作社上年度末擁有的票據額、對客戶的負債及通過擔保和抵押所獲得的債務總額。審計協會每年向信用合作社按客戶貸款額的0.5‰-2‰收取費用，以繳入保障基金。費用收取比例，一般是根據國民經濟景氣狀況、經濟周期和整個合作銀行業面臨的風險程度來確定。1994-2000年間，存款保險基金收取的保費費率為：91、92、及97年是0.5‰；94、95、96年是0.7‰；98及2000年是1.25‰；99年則為1‰（BVR資料提供）（注：1991-1995年期間，對原東德的270余家信用合作社實現特殊的存款保險條款，按照與西部信用合作社不同的存款保險費率收取存款保險費。）。

　　2002年以前，德國所有的合作金融機構均是按照統一的費率向基金組織繳納費用。德國合作金融業已達成共識，2002年開始，將把德國所有的合作金融機構按照風險程度分成三類，并分別制定不同的保險費率。

　　在需要的情況下，可以收取特殊費用，額度最高可達正常費用的四倍。如果一個審計協會的基金資金及其特殊費用資金還不足以應付危機事件，就通過從其它審計協會管理的基金中支付，即采取跨區域性均衡。跨區域性均衡，是德國合作金融業保險的重要特征之一。在一般情況下，合作金融機構繳納的年度保費的90%劃歸審計協會的存款保險基金帳戶，由審計協會負責管理，余下的10%由德國大眾銀行及萊夫艾森銀行協會總部存款保險部負責管理和調劑。當一個審計協會在處理危機事件時，若出現清償力不足，其不足部分的90%將由其余12個審計協會分攤，（注：德國共有11個區域性的合作社審計協會，6個專業性審計協會，除11個區域性審計協會外，還有2個專業審計協會也負責對合作金融機構的審計，并負責管理合作金融業存款保險基金。）另外10%由大眾銀行及萊夫艾森銀行協會總部存款保險事業部承擔。由此體現合作精神和風險共擔共濟原則。

　　合作金融保障體系沒有設置最高保障責任限額，其目的在于增強存款者對信用合作社的信任。在解決危機事件時，BVR首先通過保障協會對出現困境的金融機構給予擔保或保證。如果需要以現金來處理虧損，可以從基金資金中獲得貸款。若貸款額度在200萬馬克以內，當地審計協會就可以視情況而做出決定。超過200萬馬克的基金貸款申請，需由BVR決策。在必要時，為實現跨區域性均衡，可以動用其它審計協會的基金資金。

　　3.私人商業銀行業的存款保險

　　1951年巴伐利亞銀行基金（Bayerischer Bankenfonds）的創設，標志著德國私人商業銀行業存款保險制度的開始。1966年，在德國私人商業銀行協會的籌措下成立了跨區域性的私人商業銀行業共同基金，即所謂的救急基金（Feuerwehrfonds），以保障小額存戶安全。該基金的承載主體是德國銀行業聯邦協會（Bundesverband deutscher Banken，簡稱BdB）。

　　基金集中由BdB管理，并為其特殊資產，由成員繳納的費用形成。現行私人商業銀行業存款保險制度是1976年5月據《德國銀行業聯邦協會存款保險基金章程》（Statut des Einlagensicherungsfonds des Bundesverbandes deutscher Bank e.V.）在原基金上重組而成。該基金之主要宗旨在于對發生臨時性支付危機的金融機構提供援助，防止金融恐慌的發生，保護存款者的利益。1976年的存款保險基金章程規定了與基金籌集和運作的有關細節。幾乎所有的私人商業銀行及抵押信貸銀行、船舶銀行、吸收存款的分期付款銀行均加入了該基金。雖然沒有法律強制所有私人商業銀行都必須加入保險基金，但除少數幾家在德國經營的外國銀行分行外，幾乎德國所有的私人商業銀行都已加入該基金。因此，在德國的存款保險機制下，自愿保險原則體現得較為充分。新注冊設立的銀行，首先必須加入銀行協會，而銀行協會則先鼓勵其加入存款保險基金，這還成為金融當局核發經營許可的最主要的參考條件之一。加入保險基金的成員需滿足的前提是獲得聯邦金融監管局授予的金融活動許可、成為德國銀行審計協會的成員。同時，應保持必要的流動性及其滿足金融法的有關要求。BdB定期公開參與基金的所有銀行的名單。基金之最高管理機構為存款保險委員會（Ausschuss für die Einlagensicherung）。

　　基金原則上對銀行業務中涉及的銀行對所有的對非銀行機構的債務、對投資公司的債務、債券等保管銀行業務的債務均予以保障，但每個債權人的最高保障額為出現支付危機的銀行上年度末責任自有資本金（由原始資本、銀行擁有的股份額、從利潤中提取的積累與發展基金三部分構成）的30%.例如，德國西北部的明興格拉德巴赫CC銀行（Moenchengladbacher CC-Bank）1993年底的責任資本金為1.816億馬克，該銀行每個債權人的保額可達5400萬馬克，只有當客戶在該銀行的存款額超過5400萬馬克時，當該銀行倒閉的情況下才會受到損失，而這種情況是很少見的，客戶實際上受到全額保障。受到保障的有活期、定期、儲蓄存款及非銀行客戶的記名式儲蓄券。在計算被保護的客戶的債權時，是用該客戶對該銀行的所有的債權減去對該銀行的債務。不受保障的是以銀行不記名可轉讓證券方式所表明的債權債務關系、其它金融機構對該銀行的債權（投資公司的基金資產債權除外）及該銀行的發行的所有權憑證。此外，出現支付危機的銀行的業務主管、合伙人、理事會和監事會成員及他們的配偶和未成年孩子擁有的對該銀行的債權也不受保護。鑒于以銀行不記名可轉讓證券方式實現的債權債務關系越來越多，受保障的要求也越來越強烈，因此，這一點也被認為是存款保險制度之不足。

　　存款保險基金的成員銀行，每年6月30日以其上年度末對客戶負債余額的0.3‰向BdB繳納年度保險費。對于不動產抵押銀行，鑒于其業務結構不同和保障范圍有限，其繳費計算基礎不同，繳費比例也不一致。當基金資產不足以承擔支付需要時，BdB理事會討論通過后，可以要求成員銀行繳納年度特別費用，章程也規定，若基金資產已集中到一定程度，年度保費也可以減免甚至取消。新加入基金的銀行，除繳納當年度費用外，還需一次性繳納相當于當年度費用3倍的基礎費用。

　　那些沒有加入存款保險機制的金融機構，將受到1998年成立的德國銀行賠償機構有限公司的保護。根據法律和按照1994年歐盟原則條例設定的最低標準，該機構對每個存款戶存款的90%給予保護，但每個存款戶的最高保障額為2萬歐元。由此，大多數私人商業銀行通過存款保險基金對其客戶提供的保障要遠遠高于此限額。

　　三、德國存款保險的制度特征

　　1.建設存款保險制度是金融機構的自覺行動

　　1974年以后，除法定金融機構的加強外，德國銀行協會建立在自愿基礎上的存款保障也賦予了新的內容，立法者也肯定了建立在自愿基礎上的存款保障，有利于銀行體系在競爭中因面臨不同風險而采取不同的措施。因此，1976-77年，德國銀行業的三大群體（合作銀行、儲蓄銀行和商業銀行）改造了其存款保障機制，發展成目前所具有的形式。那些擁有較高存款金額的存款者，面臨風險型決策時，可以在銀行協會就金融機構對存款的保障情況進行咨詢。不同的存款保障體系新條例產生以來，銀行業領域有許多撤并事件發生，但是卻沒有發生較大的金融危機事件。

　　三大存款保障體系均對國內、國外存款者給予保障，也不論存款貨幣的種類如何。雖然金融機構和債權人均有了保障，但這種保障體系沒有涉及到對整個金融業的普遍性危機事件的處理問題。就保障對象的不同，保障體系可以區分為對金融企業的保障體系和對存款者的保障體系。儲蓄銀行業及合作金融業的保障體系屬于前者，而私人商業銀行業的保障體系屬于后者。

　　2.以協會為載體是三大存款保險機制的共性

　　德國政府不直接對銀行業的存款保險活動進行干預，因而德國存款保險體系中的三大組成部分都是由各有關行業協會直接管理和經營的。這樣：（1）所有保障機制的成員金融機構，均必須繳納一定的保費，形成保險基金；（2）存款保障涉及到金融機構的國內外分支機構；（3）受保護的是儲戶的存款，不論其是以何種幣種形式存在：（4）國內外存款者受保護的程度是一致的；（5）基金管理者按章程處理保險事故時，也允許各種輔助性措施的介入；（6）受保護的債權人及金融機構在法律上均沒有對保險機構的追訴權；（7）存款保險機制不對金融金業面臨的普遍性危機給予保障。

　　為避免金融機構遠離保險機制，根據德國金融法第三十二章第三段，聯邦金融監管局在給予金融機構存款業務經營許可審查時，還告知其可能所屬的協會，由此，協會在營業許可頒發前就可以知道，根據保險機制運作章程，是否吸收其加入保險運作機制。不過，聯邦金融監管局獨立決定是否頒發營業許可。

　　金融機構可以就其在存款保險基金的所屬情況客觀地向客戶提供情況，但不允許以此做廣告。德國聯邦銀行協會基金章程中還包含有這方面的條款。在德國金融法中還指出，若一個金融機構沒有加入保險運作體系，應該在其普通業務條款、價格公告、客戶存款帳戶開立申請說明書中表明。若退出保險運作體系，也應及時地以書面形式告知其非銀行客戶。

　　3.存款保險成為穩定銀行體系的基礎

　　有效運作的存款保險機制，需有一個最高的保障限額。在德國，不論是對存款者直接保護的私人商業銀行存款保險體系，還是間接地對存款者保護的儲蓄銀行及信用合作業存款保險體系，其保險基金章程中均規定，每個存款者的保障額度為銀行責任自有資本的30%.當然，保險機構必須擁有一定的資金，即再融資可能性，以便在出現危機事件時能夠及時地應對。目前，供德國存款保險體系支配的財力及其調節工具，已經完全能夠應對危機事件，而不會給被保護的存款者造成損失。

　　德國聯邦銀行本身并不是存款保障機制的一個組成部分，同時，金融機構在需要保險機構的扶持時，也不需要聯邦銀行的批準。聯邦銀行也不發揮保險機構的“最后貸款人”的作用。在以市場為導向的組織體制下，保護出現支付危機事件的金融機構，不是中央銀行的任務，德國聯邦銀行法在這方面已有明確的界定。中央銀行僅以購買債權和抵押方式提供資金。那些信譽較好的金融機構，在出現流動性危機時，可以通過上述Liko-Bank再融資。德國聯邦銀行從一開始就著力避免在穩定政策方面的任務與銀行體系安全保障方面的任務之間的沖突。

　　4.存款保險享受稅收優惠政策 　 稅務部門對保險基金所實現的收益，例如保險基金的投資收益等，只要是用于基金章程所規定的扶持銀行和保護銀行債權人權益之目的，就免征公司稅，營業稅和財產稅。

　　5.對存款者的高保障

　　德國信用合作社、儲蓄銀行及其信貸銀行的存款者，所受保障的最高限額是所在銀行責任自有資本的30%.那些小型的金融機構，其最低自有資本為600萬馬克（約300萬歐元），其每個存款者所受到的保障至少達到180萬馬克（約90萬歐元），實際上是受到完全的保護。而在其它一些國家，保險額明顯低于德國，如法國僅約6萬歐元，英國約2.5萬歐元，意大利約為60萬歐元，荷蘭約2萬歐元，希臘約2萬歐元，美國最高保障額不到9萬歐元，日本不到7萬歐元，加拿大不到5萬歐元。（注：Deutsche Bundesbank，Juli 1992，P36；2.BdB，1999.）

　　四、德國存款保險制度建設對我國的啟示

　　德國存款保險制度建設已經有了70年左右的歷史，為我國的存款保險制度建設提供了可資借鑒的豐富經驗：

　　1、存款保險制度發揮作用的前提是銀行真正成為市場活動主體。在中國的主要問題是消除政府對銀行公開的和隱形的信用擔保，應讓銀行在市場競爭中求生存，優勝劣汰，資不抵債就應該破產清理。也只有這樣，銀行才能在危機中不斷地擴張自身資產實力。亞洲金融危機以后，中國金融理論與實務部門對建立中國存款保險制度的探討較多，并且較多的意見均傾向于首先在農村信用社領域建立存款保險制度，以克服農村金融體制的脆弱性，這在中國農村信用社真正成為市場主體之前，是沒有必要的，要建立農村信用社領域的存款保險制度，前提也是農村信用社系統產權制度、經營機制改革的深化。

　　2、改革國有商業銀行制度，拆分國有商業銀行，建立地方性中小商業銀行，消除國有商業銀行市場壟斷地位，明晰所有銀行和其他金融機構的產權，可以為存款保險制度作用的發揮創造制度基礎。

　　3、存款保險應該設置一個適宜的、對存款額的最大保險補償百分比以及一個適宜的保險補償額上限。對存款額的最大保險補償百分比應該低于100%，一般應在90%左右。1998年8月1日生效的德國存款保險與投資者補償法（ESAEG）規定每個存款者的最大補償額為存款額90%，限額為2萬歐元。這就是一個非常好的發展走向。最大補償額占存款額的百分比過高以及保險補償額上限過高，不利于存款者提高其風險意識，存款者會因此失去甄別和選擇更安全信貸機構的動力，銀行系統本身也會出現道德風險，弱化風險防范意識。最大補償額占存款額的百分比過低，以及保險補償額上限過低，會導致對存款者的存款保護水平過低，容易在銀行發生問題時引發存戶擠兌和系統性金融危機。

　　4、應該從整體出發，建立一種覆蓋所有銀行類金融機構的存款保險體系，包括外資銀行在華分支機構。這種體系既可以是分散型的，也可以是集中型的（如單設一個國家級的存款保險公司）。關鍵在于保障水平應該大致符合上述第3條所要求的條件。如果參照德國歷史上形成的做法，可分商業銀行，信用社等在各系統內建立存款保障基金，形成一個分散型的存款保險體系。如果參照德國新近的發展經驗，在上述分系統建立分散型存款保障基金或機構之外，還可以建立一種集中型的存款保障體系，它負責提供某種最低程度的、統一的存款保險。

　　5、在建立存款保險制度時，應注意同時建立存款風險公示制度。德國實行的是一種金融機構自愿加入存款保險機制的制度。根據德國金融監管制度要求，金融機構需讓客戶了解該機構加入了何種存款保險機制，以供存戶及時了解存款風險。無論實行強制性還是自愿性存款保險體系，都可以建立類似的存款風險公示制度。

　　6、存款保險制度只是存款保障制度和金融安全保障制度中的一類制度，應該建立起一套多渠道的存款保險體系，廢除國家隱性存款保險體制，以針對存款保險的市場解決方案來取而代之。可以參照德國的做法，把對針對金融機構的流動性安全保障體系與針對存戶的存款安全保障體系結合起來。比如，可以參照德國經驗，建立流動性調劑銀行，幫助陷于流動性困境的銀行，維持金融機構的信譽。這實際上是一種間接性的存款者保護。流動性調劑銀行的參股資金來自于中央政府和各大銀行及其他信貸機構。