倫敦作為世界第二大金融市場，它近年來進行的金融監管改革引起了全球廣泛的注意。2000年，英國議會通過了新的金融法，2001年11月，又通過了新金融法的細則，并從12月1日起執行。英國成為世界上第一個實行統一金融監管的國家，這場金融監管改革被西方輿論稱為“金融大爆炸”，并被一些全球性的投資機構稱為“革命性”的改革。

　　一、 英國金融監管的傳統框架及改革建議的提出

　　倫敦金融市場有世界金融市場上一應俱全的金融交易產品，金融直接從業人員有60－80萬人，加上各種會計師及審計師，倫敦從事金融業的人員達百萬之眾。在倫敦開業的外國銀行約有500至600家，金融交易量以萬億美元計。在金融全球化迅速發展的今天，發達的金融業給英國帶來了巨大的利潤，使英國經濟保持了在世界經濟中的重要地位。

　　英國傳統的金融監管體系曾是非常復雜的體系，由7、8個法律構成，有7、8家審批與監管機構。保險業曾由貿工部與財政部雙重監管，商業銀行由英格蘭銀行（中央銀行）監管，證券業由一個行業自律組織監管，住房基金由政府下設的住房基金委員會監管，養老基金管理由行業監管，金融衍生產品交易由貿工部監管，等等。

　　這些監管機構相互交錯，職能復雜，在金融機構分業經營的情況下雖起到了監管機構應有的作用，但隨著金融業的發展和經營方式的改變，銀行開始經營證券、保險；住房基金擴大業務，變成投資銀行；保險公司發展理財業，搶了銀行的傳統生意；這些經營業務范圍的變化使傳統的監管框架顯得越來越不適應了。

　　英國金融機構經營業務的變化起源于20世紀70年代后期。由于受到內部因素與外部因素的雙重影響，英國金融業開始“混業經營”。80年代，外國的金融機構開始大舉進軍英國金融市場，英國的金融企業也走出國門，向海外開拓業務，金融市場競爭日趨激烈。在這種情況下，英國原有的金融監管體系對金融經營構成的障礙越來越突出。外國企業認為審批程序頭緒太多，影響了它們開業；英國企業認為審批與監管政出多頭，影響了它們與外國企業競爭的效率。但是，修改金融監管框架涉及到多方監管機構的利益，傳統的習慣很難改變，金融監管改革一直沒有引起政府的重視，直到80年代后期與90年代發生的一系列事情才改變了政府的態度。

　　1988年，英國的國際貿易與信貸銀行幾乎破產，英格蘭銀行進行干預才使銀行體系沒有陷入混亂。1995年英國的老字號銀行巴林銀行因為新加坡分行在亞洲投資失手，又陷入了破產邊緣。事件發生后，英國輿論嘩然，認為金融監管不力，監管機構應該檢討。從此，英國開始總結英國金融監管體系問題，認為在銀行越來越深地介入多種金融活動時代，由央行監管銀行的金融活動有一些固有的弊病，必須進行改革。比如，央行對保護消費者利益和提高企業效益不感興趣，而這些正是現代金融監管的重要內容。同時，英格蘭銀行可能會在貨幣政策上面臨兩難選擇：一方面作為中央銀行，英格蘭銀行要負責貨幣政策的穩定，要注意商業銀行的貸款規模與通貨膨脹指數；另一方面，又要注意商業銀行的證券交易風險，保證銀行充足的流動性，防止銀行陷入流動性危機。因為英格蘭銀行主要責任在于貨幣政策的穩定，客觀上存在只注意貨幣政策而忽視監管銀行金融業務的可能，尤其是當貨幣政策與銀行的流動性需求之間產生目標沖突時更為突出。

　　此外，銀行經營金融活動的規定放寬后，一些住房基金轉變成銀行，銀行間競爭更加激烈；消費者手中剩余資產增多，除了在銀行的存款外，希望投資其他金融財產。銀行替消費者經營證券業務，逐漸成為銀行主要利潤的來源，過去的存、貸款業務大大下降，已基本占銀行總營業額的一半以下。市場上金融產品增多的同時風險也加大了。英國政界意識到，如果金融機構管理不善，出現大的金融危機，會涉及公眾利益，將引起社會動蕩。政府必須使國家的金融監管體系能跟上越來越復雜的金融活動。

　　1997年布萊爾工黨政府執政后，首批措施就包括金融監管機制改革，立法給予英格蘭銀行獨立地位，規定其獨立負責貨幣政策，同時把原來由它監管銀行金融活動的權力收了回來，并把原有的各種監管金融機構合并在一起，成立了專門的金融監管局，形成了不按機構監管而按功能監管的格局。這種改革有三重意圖：一是讓金融監管機構更加獨立，不受政府更迭的影響；二是讓中央銀行只負責貨幣政策，控制通貨膨脹，金融監管只負責金融市場穩定，互相不干擾，責任明確；三是統一金融活動的標準，按風險分類，無論是銀行、保險公司、住房基金還是證券公司，同類活動服從同類的法律與監督。

　　英國金融監管體系改革也有一定的國際背景。1988年巴塞爾協議簽約國就有監管銀行以風險為基礎的資本情況的義務，要求各簽約國擴大監管范圍，把市場風險包括進去。1992年歐洲統一市場形成后，歐盟又為銀行與金融業作出了許多新的規定，包括銀行自有資金情況、償債能力的比例、資本構成情況（利率風險、匯率風險），等等。另外，歐盟擬通過一種互相承認監管的制度避免雙重監管。英國率先建立金融活動統一監管的體系，一方面可以提高監管的效率，減少交叉監管造成的摩擦、漏洞與辦手續的時間；另一方面通過專業監管，可以比較各種機構的投資及風險，有助于及早發現投資風險的苗頭，減少系統風險。英國雖然沒有加入歐元區，但倫敦金融市場上的歐元交易卻是最大的，提高金融交易效率與安全性有利于保持英國倫敦獨特的金融市場地位。英國財政部的官員認為，英國這種“先進”的金融監管模式會在歐盟內起模范帶頭作用，未來歐盟國家都會以英國金融監管的模式為準。

　　二、新的金融監管體系框架與金融監管局功能

　　英國新的統一金融監管制度主要體現在金融監管局（Financial Service Authority）的功能上。金融監管局既要為英國的金融服務法制定執行的細則，又要監管銀行、住房基金、保險公司、證券公司等各種金融機構的金融活動，決定懲罰與處置，是個權力很大的二級立法及執行機構，現有2200名雇員，70％來自原英格蘭銀行的監管部門，其余來自其他監管機構。將來，金融監管局要增加到5000多人。

　�。ㄒ唬┙鹑诒O管目標：

　　1、保持市場信心。金融監管局監管金融機構的經營風險，防止銀行或金融機構的金融犯罪，防止經營不善引起金融市場大幅混亂，防止市場的不良運行或某些大金融機構受到擠兌而拖垮整個金融體系。

　　2、保護消費者。為此，金融監管局要求各金融投資機構在推銷自己的金融產品時都要保證高度透明，要讓每個消費者在購買金融產品時都清楚地知道自己的風險。另外，當遇到銀行或金融企業經營不善而倒閉時，金融監管局要盡量讓消費者得到應得的補償。保護小投資者利益與讓投資企業承擔投資風險是一個問題的兩個方面。為此，監管規章制度主要是為小投資者著想的，因為大投資者一般比較清楚市場規則與風險，了解如何規避風險和賺取利潤，不希望有太多的規則束縛他們投資的手腳。小投資者信息相對不足，金融知識不多，容易成為犧牲品。金融監管局要求各金融投資機構在向小投資者推銷金融產品時，要詳細公布產品的風險，隨時披露投資的信息，以便小投資者也能掌握市場的動向。

　　3、向公眾宣傳金融市場。金融監管局有責任及時向公眾披露市場及金融產品的信息，糾正消費者對一些金融產品及服務的誤解，建立面向公眾的金融圖書館，出版金融普及讀物，甚至負責對青少年金融知識的教育。

　　4、打擊和降低金融犯罪。金融監管局嚴密監管銀行等金融機構的活動，防止并懲罰舞弊及經營不誠實的現象，防止并懲罰金融市場上傳導錯誤信息或以虛假信息謀利的行為。防止黑社會、國際犯罪集團與恐怖主義組織的各種“洗錢”活動。

　　（二）金融監管必須遵循6條原則：

　　1、效率優先。金融監管局將盡量利用現有資源，少收費多提供服務。盡量做到金融活動統一監管不給金融企業增加太多的負擔。

　　2、落實風險責任。金融監管局承認金融投資風險由企業經理承擔，由企業來管理風險。金融監管不能代替市場，因為從長期看，市場這個優勝劣汰的機制才是監管企業的最好機制，不誠實或不善經營的企業最終要靠市場淘汰。因此，不能讓金融企業機構的經理事事都去“請示”金融監管局，那等于讓金融監管局去承擔市場風險。

　　3、最低成本原則。新規則要有利于創造新利潤，未來的利潤要大于監管付出的成本。金融監管局作為二級立法機構，有權制定并公布監管條例，但任何人都可以對金融監管局的條例提出批評，金融監管局必須對各種批評作出回答。如果有人能找到更有效、成本更低的的規則，金融監管局有義務接受。

　　4、鼓勵創新。監管措施要跟上新產品，而不是阻止新產品誕生。金融監管局通過加強監管服務，保證市場安全，吸引更多國際投資者。

　　5、鼓勵競爭。金融監管鼓勵企業之間的競爭，提高活力，而不是以監管規則去限制競爭。

　　6、保持技術領先。金融監管體制改革將提高英國金融交易的安全性，保持倫敦金融業在世界上領先的地位，保證英國金融市場在國際市場上的地位。

　�。ㄈ�）金融監管局實行董事會制，董事由財政部任命，一旦任命，董事會就自已獨立運行。董事會由主席及5名部門總經理兼董事組成，這5個部門（司）有3個是職能部門，包括消費、投資與保險部，存款及市場部，監管程序及風險部，另加一個運營管理部及董事會主席辦公廳。

　　3個職能部門下，每個都有5位主管經理（處）。消費、投資及保險部下有5位主管經理，分別負責：消費者、投資公司、保險公司、行業標準和養老保險基金。存款與市場部下有5位主管經理，分別負責：大型金融集團、存款、市場與交易、評級、審慎標準。監管程序及風險部下也有5位主管經理，分別負責：開業審批、強制執行、風險評估、兌換管理、因特網及社區事務。此部門主管經理還負責監管金融犯罪與項目管理。

　�。ㄋ模┙鹑诒O管局有自己的咨詢機構，即兩個顧問小組，它們協助董事會工作。一組來自金融監管局的被監管對象，也就是金融投資企業，另一組來自消費者協會。這兩個顧問組的成員都是社會知名人士，以個人名義參加討論，他們不代表企業或協會。這兩個顧問組是由金融監管局任命的，財政部不參與。有兩個代表不同利益的顧問組的好處是他們可以互相牽制，以防投資風險太大或投資收益太小。

　　（五）金融監管局與被監管機構維持經常性聯系，通過激勵機制刺激金融投資企業自己完善風險管理。

　　1、審批開業企業的手續。準備經營金融業務的企業必須向金融監管局提出申請，金融監管局批準后方可經營。金融監管局在審批時，注意企業是否有完善的管理金融風險的制度，不符合條件的企業不許開業。

　　2、對企業實行專人專管或小組專管。金融監管局要監管的對象大約為1.1萬家金融企業，一般有專門的經理負責每家企業，但對集團公司也實行小組監管，小組由金融監管局跨部門人員組成。監管人員有權要求企業監控、限制或減少被他們判定的風險。

　　3、通過風險評估實施企業分類管理。金融監管局為金融投資機構進行風險評估，定出級別，按照不同的級別分類，共有A、B、C、D四類，A級代表風險很大、很不穩定的企業，D級代表風險很小，很穩定的企業。分級是一種激勵機制，激勵金融投資企業不斷改善自己管理風險的能力，而且金融投資企業要向金融監管局交管理費，其比例按企業的風險級別而定，級別高的風險小，上交的管理費就少，級別低的風險大，管理費就高。金融監管局與A級企業保持緊密、經常性的聯系，對D級企業則實行抽查，抽查某些具體類別或項目的投資。

　　4、促進企業改進風險管理能力。企業的級別每年都評，如果管理風險的能力提高了，企業就可以提高在監管類別里的地位。如果第二年仍沒有改進，金融監管局就會加快審查的頻率，不斷派外邊的審計師來審查，審查費用都要由受監管的機構出。這些審計不僅會影響金融投資企業的業務，還會加大企業的開支，因此受監管的機構只有不斷改善自己管理風險的能力，才能免受金融監管局的“折磨”。

　　5、核查企業自我監管風險機制。金融監管局不強求企業有統一的管理投資風險模式，只要求企業有自我管理與監督投資風險的機制，并要求企業能說明這些管理風險機制的運行原則。金融監管局會定期來核查企業的管理風險機制是否有效，如果發現該機制并不能有效地控制投資風險，它就會要求企業修改管理風險的機制。

　　6、嚴密監督投資機構的反洗錢機制。金融監管局要求被監管的機構都要設立自己的反洗錢機制，設立專門的反洗錢報告員。具體地說，投資機構的業務員要對自己的顧客非常了解，知道客戶的背景、業務，等等。如果發現哪位顧客存入數額巨大的現金，就必須申報現金來源。金融機構發現任何可疑的業務，都要向金融監管局上報，提交專門的報告，做得成做不成生意都需要報告。如果金融投資機構發現了這些事情不上報，一旦事發，就要被追究法律責任。

　�。�六）金融監管局的監管形式可以分為現場與非現場兩種。非現場監管就是根據被監管機構上交的數據來觀察它的流動性比例，核查該機構是否會遇到流動性危機�，F場監管就是派外部的會計師去企業審賬，看企業內部管理風險的條例是否得到了執行，看這些條例是否有效，等等。

　　（七）金融監管局避免雙重監管。歐盟國家即將實行母國金融監管對等的原則，即設在歐盟其他國家的分公司等機構的金融監管由母公司所在國的金融監管機構負責。英國金融監管局將不再負責對歐盟其他國家駐英國機構的金融監管，這些機構由母公司所在國的金融監管機構負責。但英國金融監管局與歐盟成員國的金融監管機構之間有對話、互相通氣的機制。歐盟外的國家與英國沒有這種協議，所以其他國家駐英國的金融投資機構受金融監管局的監管。金融監管局對外國金融企業的監管非常嚴格，審起賬來格外認真，這些監管人員都是金融專業人員，他們的監管與審查可以減少大型跨國集團轉移利潤、偷漏當地稅收的行為。

　　（八）金融監管局的經費來源。金融監管局是一個非贏利性機構，經費來源完全靠收費，這與美國監管機構的資金來源不同。美國監管金融活動的機構復雜，經費來源也不同。美聯儲的經費屬聯邦政府預算，州政府監管機構的經費來自州政府預算，美國證券交易委員會的經費部分來自于收費，部分來自于罰金。英國金融監管局收到的罰金是要上交國庫的。英國金融監管局董事會下的兩個顧問委員會有顧客與企業的代表，這些代表對收費的高低自然有反應，所以是一種自動調節機制。

　　三、金融監管局與財政部及英格蘭銀行的關系

　　金融監管局雖有很大的獨立性，但它與英格蘭銀行及財政部也有很多密切的關系。

　　1、財政部可以代表政府向金融監管局提出具體要求，要求金融監管局執行一些國際義務。比如，英國是歐盟成員國，如歐盟出臺了新的金融監管規定，政府通過財政部要求金融監管局執行。

　　2、財政部有權派人調查金融監管局的運行效率。金融監管局雖然是惟一的監管機構，但企業也可以對金融監管局的裁決提出抗訴。出現這種情況時，就要由財政部委派調查官員（Ombudsman）來重新調查，進行調停。財政部委派的調查小組由財政部官員及社會知名人士組成，他們的判決是終審。

　　3、財政部、英格蘭銀行與金融監管局之間有一種三方小組會談機制，定期磋商，交換信息。英格蘭銀行的代表提供貨幣政策走向的情況，金融監管局的代表提供個別銀行及金融投資公司的情況，財政部提供議會及社會的情況，三方交流可以避免偏差。如果金融監管局對貨幣政策有意見，可以到會發表。如果雙方意見不一，由財政部長裁決。

　　四、金融投資機構對金融監管體系改革的評價

　　倫敦的英國及外國金融投資機構對這次金融監管制度的改革多數持積極態度，但也有一些擔心。比如：

　　英國名列前五名的阿比國家銀行（Abbey National）認為，新制度的優越性在于：

　　1、建立了一套與英國穩定金融市場的目標、歐盟金融監管的標準及巴塞爾組織的要求相吻合的制度，方便了監管；

　　2、有助于增加市場信心，保持金融市場穩定；

　　3、鼓勵企業開發衡量資本充足的標準并研究出管理運營風險的機制，同時給予投資開發管理風險的機構以獎勵；

　　4、把工業化標準應用于體系管理與監督，是一種制度創新；

　　5、使企業更容易規范它在海外的投資；有助于發展并改善投資標準，有助于改進投資機構運營的透明度。

　　美國摩根（JP. Morgan）銀行倫敦分行認為，英國新的金融監管體系的創新在于：

　　1、首次把個人及企業結算都統一在一起，對個人投資等于也實行監管。監管大企業的結算很重要，因為大企業經營結算不好會引起市場的問題。

　　2、金融監管局監管投資，改變了過去的監管規則，使金融機構經理層的責任更大，把責任明確到經理個人。在新的金融監管法框架下，經理層要對自己的市場行為負責任。

　　中國銀行倫敦分行認為，金融監管體系改革后，英國加強了對外國金融機構的監管力度，監管者與經營者之間的關系密切，能隨時發現問題。新的監管制度中的鼓勵機制促使外國投資機構不斷改善自己管理風險的能力，降低被監管成本。中國銀行倫敦分行對英國輿論界影響金融業監管起的作用印象很深。他們談到，當巴林銀行出事后，新聞界把應負責任的經理人員都曝了光，這些人在金融界再也找不到工作，這種作法對其他的金融業管理人員來說是個很好的警告。

　　但金融投資機構對新的監管制度也還懷有一些疑慮，英國阿比國家銀行擔心：

　　1、因為監管更加復雜，金融投資機構要付出的成本會不會增加？

　　2、盡管新的監管制度是為了加強金融機構自我約束，建立在自我監督、管理風險的基礎之上，但法制的監管方法是不是會很昂貴？

　　3、金融操作監管加強，有一個時間的問題，如何解決金融操作的時效與監管的矛盾？

　　4、如果監管條例定得太細，會不會發生投資者都依賴于金融監管局的批準，金融機構的經理人員會不會因怕受金融監管局的懲罰而變得懶惰，創新意識減弱？

　　美國摩根銀行倫敦分行對新監管制度的擔心在于：

　　1、新的監管辦法使經理層的責任更明確，但經理層需要大量培訓，這要加大企業運營的成本，它對企業收益的影響還不大清楚。

　　2、新監管辦法雖然可以對英國市場上的金融產品、甚至期貨作出評估，但跨國企業都是在各種國際市場上同時操作的，海外市場上有各種對沖期貨，投資機構可以使用抵押貸款的杠桿，這些手段是英國新的監管制度所無法監督、控制的。

　　英國搞的這次金融監管制度改革在全球范圍內都前所未有，是一種很有前瞻性的制度創新，是為了應付金融業迅速全球發展的趨勢，為了保持英國金融業在這種趨勢中的領先地位。英國統一金融監管的好處是集中了監管金融活動的專家，可以嚴密跟蹤各種投資機構的金融投資，防微杜漸。另外，由于監管統一，英國金融監管局可以節約培訓成本與管理成本。在市場開放的條件下，金融活動對貨幣政策的反應很強烈，反過來又刺激經濟活動。英國新的金融監管制度建立了一種中央銀行與金融監管機構之間的對話機制，它原則上應該更穩妥地協調、制定貨幣政策，使經濟增長免受通貨膨脹與金融企業流動性危機互相干擾的影響。