在建立社會主義市場經濟體制的過程中，“政企分開”是一種必然的選擇。財政當然如此。這就是說，財政要轉軌：從適應計劃經濟的需要，轉到適應市場經濟的需要上來。于是，就有必要對一些最基本的經濟理論問題進一步澄清，以理解何謂“公共財政”！

　　兩類商品的生產與供應

　　欲望是指人們的需要，也是人們的一種心理感覺，是主觀上的想法。依滿足欲望的方式不同，可以把人類的物質欲望大致分為兩類：私欲和公欲。所謂的私欲，乃指個人獨自滿足，而具有排他性的欲望，或者說，是由個人獨自享受，未能為他人所共同享有的欲望。例如，個人購買一個蘋果。而所謂的公欲，乃是指集體可以共同享有的欲望，或者說，是指無排他性的欲望。例如，人們對公路的需求。

　　用來滿足人類私欲的商品，稱之為私人商品；用來滿足人類公欲的商品，稱之為公共商品。通過市場機制，研究私人商品的生產、分配、交換、消費，以及擴大再生產的問題，乃是私經濟的核心，也就是經濟學研究的主要范圍。而通過國家的政治過程或政府的作用，研究如何利用公共商品來滿足人類公欲的問題，乃是公經濟的核心，也就是財政學研究的主要范圍。

　　由于商品及其效用的多樣性，當人類利用有限資源來滿足各種欲望時，無論是私欲，還是公欲，都要通過選擇的方式來達成。在現代的市場經濟中，私經濟乃是通過價格過程，以市場機制來滿足個人的私欲；而公經濟乃是通過政治（投票）過程，以政府的財政預算來滿足集體的公欲。

　　從“欲望無窮，資源有限”出發，無論是經濟學，抑或是財政學，其所探討的基本問題和方法是相通的，分析的工具也是一樣的。所不同者，僅為滿足欲望的方法和過程而已。然而，值得一提的是，公共商品即使是通過政府來供應，但它仍然不失為一種商品，所以，價值規律還要起作用。不過，正如馬克思在研究“資本”的時候，是從私人“商品”開始的一樣，當在研究財政學的時候，就應從“公共商品”開始。

　　國家財政與公共財政

　　財政是什么？按中文意思，“財政”一詞中的“財”，通常被定義為錢和物資的總稱，在現代經濟社會里，可以用貨幣資金來總括；然而“政”則是“管理眾人之事”，是政府運用“財”并通過“政策”、“方法”來實現“政事”的一種管理活動。因此，“政”是有管理、有目的的經濟活動。所謂有管理，即對其活動有法律規范，并符合管理的一般原則。所謂有管理，即是全面安排國計民生，實現國家的對內、對外職能，特別是其經濟職能，以達到其政治、經濟目的。從這種意義上說，“財政”就是政府管理眾人之“財”，并通過對“財”的分配和運用來實現眾人之事。不過，‘財’是貨幣資金，但又不限于貨幣資金，人力、物力均包括其中。而政府則是國家權力機關的執行機關即國家行政機關，也就是說，國家具體為政府。因此，又可以更高一點地說，財政是以國家為主體通過貨幣資金調動人力、物力，以實現國家職能的各項經濟活動。

　　“財政”的英文是Finance一詞，源于拉丁語Finic，其原意是指支出的期限，后指公共收入，再后則演進為“公眾財政”或“公共財政”（Public Finance），即“公眾的收入和支出的方法、籌集、典守和管理”。

　　及至現代，在市場經濟中，“財政”或“公共財政”可稱之為“政府經濟”。也就是說，政府所應生產和提供的只應是公共商品。這里所稱的政府，既包括中央政府即國家（具體地是政府，而且，只有中央政府才能代表國家），也包括地方政府。于是就有了中央財政或國家財政，以及地方財政的稱謂。相應地，國家財政又可稱之為國家經濟。如果從整體經濟出發，其運行總公式就可寫成：宏觀經濟（整體經濟）＝政府經濟＋市場經濟。這就說明，研究財政為什么要從研究宏觀經濟入手。

　　然而，在中國的計劃經濟時期，財政亦稱國家財政，不但是中央財政和地方財政的總稱，而且也是計劃經濟體制下的財政思想“國家分配論”的體現。在這個武庫里，既有“公共財政”，也包括著“私人財政”的內容；其主要手段是計劃。其結果是“政企不分”，市場機制沒能得以發揮，財政資金使用效率不高。

　　由此可見，市場經濟體制下的“公共財政”與計劃經濟體制下的“國家財政”是有著本質區別的。無論是在財政思想上，還是在財政預算的范圍、方法和手段上。

　　中國是一個社會主義國家，以生產資料公有制和按勞分配為主，國家最主要的任務就是要把人民組織起來，進行生產，創造財富，然后利用所創造的財富來實現國家的職能，同時，使人民從經濟生活、物質生活到精神生活都得到滿足。這就是國家財政所要進行的經濟活動的主體。中外史實表明，如果不用權力，不用財政權力來鞏固國家制度的話，國家是不能存在的。所以要把實現國家的經濟職能提高到重要的地位。這是從總體上說的。

　　如果從社會主義市場經濟中的財政內含上看，它既有市場經濟條件下的一般，即公共財政，也有社會主義條件下的特殊，即國有資產的經營管理，而且是一國資產的主體，并由此決定了中國財政的職能。

　　公共財政與私人財政

　　財政依其著重點的不同而有公共財政（Public Finance）與私人財政（Private Finance）之分。

　　一、公共財政與私人財政的不同

　　前曾述及，“財政”的本意就是政府管理眾人之“財”，并通過對“財”的分配和運用來實現眾人之事。在英文“Public Finance”中，“Public”一詞，有“公共”和“政”的意思：“Finance ”有“財”和“融資”的意思。按中文，所謂“公共”者，乃“公有公用；屬于社會”的意思。如果將其配對，就組成了“公共財”和“政府融資”的翻譯詞。雖然這只是一種文字游戲，但所表達的意思仍然與前曾述及的一樣。可見，公共財政所涉及的是一個“面”，如縣、市、省、中央，以致整個國家，可謂之人民大眾的財政。

　　而私人財政，所涉及的不過只是一個“點”，是企業或者個人的收入和支出問題，可以說，私人的財政，只能稱作為企業或個人的“財務”，即“私人財務”。

　　具體言之，則有如下之不同：

　　（一）在財政原則上，私人財政是“量入為出”，而公共財政則是“量出為入”；

　　（二）在財政目標上，私人財政著眼于“個人利益”，而公共財政則著眼于“整體利益”；

　　（三）在期望值上，私人財政重視“現在收獲”，而公共財政則重視“將來收獲”；

　　（四）在取得收入的性質上，私人財政收入是“權利”收入，而公共財政則是“權力”收入；

　　（五）在財政收支的交換關系上，私人財政是“特定報酬”，而公共財政則是“一般報酬”；

　　（六）在效益計算上，私人財政是“直接的和有形的”，而公共財政則是“有形的及無形的；直接的及間接的”；

　　（七）在財政預算上，私人財政由企業或個人決定，而公共財政則是由國民的代表決定。

　　二、公共財政與私人財政的關系

　　從表面上看，公共財政與私人財政是各自獨立的，但實質上，它們之間互有影響。因為，它們不但都是整體經濟的一部分，而且，在整體經濟的完全循環過程中，它們之間互為結果和前提。

　　開放的經濟體系，是由企業部門、家計部門、政府部門和國外部門“四部門經濟”所構成。在物物交換的情況下（把貨幣因素排除在外，可以分析得更清晰），市場分為產品市場和要素市場。

　　企業部門和家計部門又稱之為私人（民間）部門。公共財政是政府部門的收支活動，而私人財政則是私人部門的收支活動。政府部門一方面向私人部門進行“政府采購”并向其提供“公共產品”，另一方面，私人部門亦向政府部門供應“私人產品”并向其繳納消費“公共產品”的“稅收價格”。由此可見公共財政與私人財政之間的緊密關系。也正因為這種關系，政府部門就可以通過公共財政的財政收入和財政支出對私人財政進行宏觀調控。

　　在財政收入中，稅收是其主要來源。稅種的分布、稅收負擔的高低、稅收優惠的方向和規模、稅收成本等，都會直接和間接地影響私人部門的經濟活動。規費的價格也有這種作用，不過要小一些。而國債，在短期內或一定規模內，是有一些作用的。但從國債是將來的稅收這一觀點出發，可以把它看作是“稅收”來加以分析。

　　在財政支出方面，直接支出和稅式支出的結構和規模、向另級財政及私人部門的轉移支付等，都會對地區或私人部門產生影響。

　　在財政支出與財政收入的比較中，平衡財政預算的重點不在于影響市場機制而影響私人部門；不平衡財政預算，即盈余財政預算和赤字財政預算，可以通過市場而影響私人部門。前者為緊縮的財政政策，而后者為擴張的財政政策。

　　反過來說，私人財政，在總體上，它是公共財政的基礎。無私人財政，亦無公共需要，即無公共財政的對象，還談什么公共財政！其次，私人財政的總體狀況如何，基本決定了公共財政的充裕與否，例如，國民所得如普遍下降，則稅收收入的征收就必將困難。其三，多數的私人財政如不健全或不適當，對公共財政來說，無疑也是一種負作用力，甚而是一種破壞力，如企業的虧損或偷稅、個人的失業或勞動能力的喪失等。

　　如就個別的私人財政而言，雖其力量不大，對公共財政的影響也有限，但其對社會的示范效應卻不可小視，如個人或企業的避稅活動等。

　　傳統財政與現代財政

　　在財政思想上，有傳統財政和現代財政之分。在中國，對公共財政而言，雖然計劃經濟下的財政可謂之為“傳統財政”，但已在前面敘述過了，不再贅述。現在所要討論的，則是市場經濟下的兩種財政思想，或者說，公共財政思想的演進。

　　傳統財政或曰保守財政，可以亞當斯密為代表。他主張“國家的收入和支出，必須平衡”，國家的財政不能發生赤字，并認為“公債和借貸是國家的敵人，國家不消滅公債和信貸，它即消滅國家。”

　　現代財政，可以凱恩斯為代表。他認為“財政沒有目的（指收支平衡的目的），它只是制造經濟繁榮的工具”。因此，他主張赤字財政，認為國家為經濟繁榮可以發行公債、借貸；個人則以多消費來刺激生產，增加投資。

　　具體說來，傳統財政與現代財政的思想差異在于：

　　（一）公共支出

　　財政的支出有“投資性支出”和“消費性支出”兩種。亞當斯密主張“平衡財政”，并較著眼于“費用性質”方面；而凱恩斯則主張“功能財政”，并較著眼于“投資性質”方面。

　　（二）公共收入

　　傳統財政思想認為，所謂健全的財政，是以稅收收入支應財政支出為標準。而現代財政思想認為，除了稅收收入和公營收入以外，只要發行公債、增加通貨可具有功能，即可運用。

　　（三）公債發行

　　傳統財政思想反對公債，認為公債妨害儲蓄，公債減少生產資本，公債有害于消費等。現代財政思想則認為，公債可以防止通貨膨脹和過度投資；可以為公共投資籌集資金，并有助于其完成。

　　（四）財政預算

　　傳統財政思想認為，預算要實現現在的平衡，不能發生赤字。現代財政思想則認為，預算的平衡，不一定是現在，也可于將來，這主要取決于國民經濟平衡的需要。

　　（五）政府職能

　　與傳統財政不同的是，現代財政思想認為，政府不應只是消極的管理收入，而應培養財源，增加財源，以保證財政收入的持久性；對私人部門的經營活動，政府除了應予規范、引導和監督之外，尚應加強為其服務的公營事業、社會保險、金融管理和物價管理，以促進財政的成長。此外，在經濟運行過程中，政府要以積極的態度，著眼于：增加國民所得，促進經濟增長；提高就業機會；提高消費傾向和儲蓄傾向；促進投資；重視再分配；調節景氣，平穩物價，調節供需等。這就是說，政府在整個國民經濟中，應采行適當的財政政策予以配合：當經濟過于繁榮時，以增加稅收和減少財政支出予以抑制；在經濟蕭條時，則以增加財政支出和減少稅收予以扶助，以保持經濟穩定增長。這樣，政府就不只是“守夜人”，而還是一個完善經濟的調節者。因而，政府職能就隨著經濟發展而擴大。相應地，公共財政的規模也逐步擴大。