一、當前宏觀經濟發展戰略對增值稅和企業所得稅提出了轉型改革和制度統一的新要求

　　200G年是“十一五”規劃的開局之年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》（以下簡稱《“十一五”規劃建議》）對我國今后5年的經濟建設、社會發展、改革開放等做出了全面的部署，明確了建設社會主義新農村、加快推進經濟結構調整和轉變經濟增長方式、促進區域協調發展、增強自主創新能力、深化改革和擴大開放以及努力建設和諧社會這六項重點戰略任務。這些戰略任務的實施，都不同程度地需要稅收發揮其積極的宏觀調控作用，因而也對今后一段時期的稅制改革工作，提出了更新的要求，即：必須從國民經濟與社會發展戰略的高度，對稅制改革進行全面的審視和科學的規劃。就增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一而言，可以從四個方面進一步認識其重要性和迫切性。

　　（一）加快推進經濟結構調整和轉變經濟增長方式之發展戰略的實施，要求推進增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一。

　　溫家寶總理在2008年《政府工作報告》中指出：“我國當前經濟發展中諸多問題的癥結，在于結構不合理和增長方式粗放。必須按照走新型工業化道路的要求，從優化產業結構中求發展，從節約資源、保護環境中求發展。”按照這一思路，《“十一五”規劃建議》對推進信息化、發展高技術產業、振興裝備制造業、發展能源工業等做了專門部署，把建設資源節約型、環境友好型社會擺在了突出重要的位置。對照這一要求，現行增值稅制度和企業所得稅制度還存在許多與之不相適應之處。在增值稅制度方面：首先，對企業購進機器設備等固定資產所包含的進項稅金不允許抵扣，在相當程度上影響到從事精深加工的高新技術產業、重大裝備制造業、能源工業等資本有機構成較高的具有戰略意義的部門的發展；其次，一般納稅人與小規模納稅人的比例失衡，影響到經濟結構調整過程中資金的低成本流動和有效再配置；第三。對進口機器設備的過度優惠，直接削弱了國產重大裝備制造產業的競爭力。在企業所得稅制度方面。偏高的法定稅率、外資化的導向、成本費用扣除的不完整、高新技術企業優惠政策的區域限制、較低的資源環境保護支持力度、優惠政策體系的結構失衡等，這些都難以準確體現《“十一五”規劃建議》的要求。

　　（二）促進區域協調發展戰略的實施，要求推進增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一

　　《“十一五”規劃建議》提出了堅持實施推進西部大開發，振興東北老工業基地，促進中部地區崛起。鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略，進一步明確了國家應在經濟政策等方面加大對中西部地區的傾向。這更加充分地體現出，今后一段時期我國區域經濟發展過程中所應堅持的“東中西”地區良性互動、統籌推進的發展思路。以此來審視我國現行的稅收制度，在已有的區域性稅收扶持政策中。大多數政策制定的背景主要是基于不同時期特定區域各自發展的現實需要。而較少地著眼于區域間經濟統籌協調發展的長遠要求。依據這一背景制定出來的區域性稅收扶持政策。雖然對促進某些區域的發展的確起到了一定的積極作用，但同時也在一定程度上加劇了地區間經濟發展的不平衡。這類問題在企業所得稅制度的區域差異安排中表現得最為明顯。在增值稅制度方面，這類問題也在一定程度上存在。目前，在東北地區部分行業實施的增值稅轉型試點，對促進東北老工業基地的振興是非常必要的，作用是積極的，但同時也對其他地區同類行業造成了待遇上的不公平，對增值稅在全國范圍內統一規范運行產生了一定影響。由此可見，在我國經濟發展戰略已由鼓勵部分地區優先發展向統籌區域協調發展轉變的現階段，消除或逐步消除稅制中不合理或者不宜長期存在的區域差別待遇安排，已成為新一輪稅制改革的一個基本要求。

　　（三）增強自主創新能力之發展戰略的實施，要求推進增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一

　　將增強自主創新能力作為一項國家戰略加以確立，是《“十一五”規劃建議》的一個突出特點。《“十一五”規劃建議》提出，要按照自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來的方針，加快建設創新型國家，全面提高原始創新能力、集成創新能力和引進消化吸收再創新能力。這項國家戰略的確立，進一步對經濟增長方式由主要依靠資金和物質要素投入向主要依靠科技進步和人力資本轉變提出了新的更高的要求，關鍵要增強創新的推動力和提高創新的產業化率。審視現行企業所得稅和增值稅制度，在促進自主創新能力增強方面還存在著一定的制度缺陷。增值稅和企業所得稅制度的外資優惠安排，如外商投資企業進口機器設備和購買國產設備免或退還增值稅、企業所得稅的“兩免三減半”等，對內外資企業在經濟全球化背景下創新活動的戰略安排差異，形成了明顯的負調節效應。增值稅的調控范圍過窄，非增值稅適用范圍的科技創新活動的產業化過程中出現了一些稅收障礙：生產型增值稅，加重了購置機器設備的稅收負擔，影響了企業技術改造和設備更新的積極性。在企業所得稅方面，內資企業人力資源成本得不到充分扣除，不利于本國企業對高技術和高技能人才的吸引和使用，不利于企業提升技術水平。無疑直接影響了企業自主創新能力的增強。

　　（四）深化改革和擴大開放發展戰略的實施，要求推進增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一

　　《“十一五”規劃建議》強調指出，要實施互利共贏的開放戰略，提高利用外資質量，引導外商投資方向，在擴大開放中重視維護國家經濟安全，這賦予了我國對外開放戰略新的內涵。在產品競爭、資本競爭、技術競爭、制度競爭日益激烈的今天，現行利用外資的政策導向也有必要按照這一要求重新加以審視。在稅收優惠待遇的制度安排方面，我國長期以來對外商來華投資普遍給予十分優惠的稅收待遇。毋庸置疑，這對我國引進外國資本。技術和人才起到了良好的推動作用。但是，在經濟全球化的今天，國際生產能力轉移和全球范圍產業結構調整不斷加速，發達國家將大量技術含量較低的初級加工工業，尤其是資源消耗大、環境污染重的低端產業，向發展中國家轉移的趨勢越來越明顯，如一些發達國家相繼停止了本國的焦炭和煤炭的生產，轉而在發展中國家建立生產基地，擴大從發展中國家的進口等。在這一背景下，現行粗放型的稅收優惠安排，對于防止發達國家將我國作為“資源輸出基地”或“初級加工基地”，難以發揮積極的調控作用，甚至在一定程度上產生了負面影響。同時，優惠安排向東部發達地區傾斜的特點，也不利于外資布局在全國范圍內的優化。在增值稅制度方面，生產型增值稅也使得本國產品在與外國產品的競爭中不能享有公平的稅收環境，即：在國際市場上，本國產品不能以完全無稅的狀態參與競爭；在國內市場上，本國產品要承擔著比進口商品高35％的增值稅負擔參與競爭。

　　綜上所述，為配合宏觀經濟發展戰略的實施，推進增值稅轉型改革和企業所得稅制度的統一，是必然的選擇。

　　二、全面推進增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一需要考慮的兩個重點問題

　　根據當前的宏觀經濟形勢，在研究推進增值稅轉型和企業所得稅改革中，有以下兩個問題需要全面、重點地加以考慮：

　　（一）推進增值稅轉型改革與防止投資過快增長

　　近年來我國固定資產投資一直處于高位運行狀態。因此，全面推進增值稅轉型是否會導致投資過熱，一直是爭論的焦點。本文認為，實施增值稅轉型改革會對投資產生一定的推動效果。但并不必然導致投資過熱。

　　1.2003年以來我國部分行業、部分地區出現的過度投資，有著多方面的原因，既有投資自發增長的市場因素。也有地方行政干預、投融資管理體制不到位等非市場因素。其中，非市場因素對過度投資的影響更為明顯。而增值稅轉型只會對市場因素有一定的影響。因此，只要能對非市場因素進行有效的控管。投資規模及增長是可以控制在合理范圍內的。

　　2.實施增值稅轉型后進項稅款的抵扣范圍僅僅只是擴大至企業購置的機器設備，并不是所有的固定資產投資項目。在全社會固定資產投資總額中，機器設備的投資額僅占很小部分。2006年一季度，全社會固定資產投資完成額11608億元，其中設備工器具購置2306億元，僅占19.8％。另外。許多行業不在增值稅的適用范圍內，如近年來投資增長過熱的房地產業等，實施增值稅轉型改革不會對這些行業的投資產生任何推動作用。

　　3.從東北增值稅轉型試點的情況看，雖然自2004年下半年以來，整個東北地區的固定資產投資增長較快。但是實施增值稅轉型的8個行業并沒有顯示出投資過熱的跡象，甚至8個行業的投資增長還出現了遠低于該地區全行業投資增長的現象。如2005年第二季度東北地區8個行業投資額比上季度增長53％。而同期全行業投資額比上季度增長496％，遠遠高于8個行業的增幅。

　　4.從增值稅的稅制內涵來看。生產型增值稅的稅基是毛增加值。在這一稅制安排下。地方政府盲目追求固定資產投資規模擴張，不僅可以帶來更大的工業產值。而且可以獲取更多的增值稅利益。而在消費型增值稅制度下，固定資產投資規模越大，可抵扣的進項稅金就越多，地方政府盲目擴張固定資產投資規模，有可能影響其增值稅利益。因此。從這一層意義上講，實施增值稅轉型改革，不僅不會導致投資過熱，還可以在一定程度上消除地方政府盲目擴張投資規模的稅收利益動機，對抑制地方政府主導下的投資過熱，將會產生積極的效果。

　　（二）企業所得稅制度統一與吸引外資

　　統一內、外資企業所得稅是既定的改革方向，對此。各方面的改革呼聲很高。但同時社會上對內、外資企業所得稅統一后優惠政策的調整是否會給我國引進外資帶來較大沖擊，也存在著一定的疑慮。對于這一問題，筆者認為，需要從以下幾個方面加以全面的分析和判斷。

　　1.稅收優惠在外商投資決策中的重要程度。一般而言，一國對FDI（外國直接投資）的吸引力主要包括以下因素：一是市場潛力因素；二是政局和法律因素；三是要素稟賦的比較優勢因素，包括勞動力、資源稟賦等；四是東道國內部的產業集群因素。即一國特定產業的集中程度；五是成本和激勵因素，包括東道國政府給予的優惠政策。根據世界銀行經濟學家威勒和莫迪的研究。跨國公司在實現一體化擴張的過程中，最關心的因素為政局和法律制度、基礎設施、現有外資狀況、工業化程度和市場容量等，而不是優惠政策。2005年10月，我們曾對深圳市150戶具有代表性的外商投資企業進行了問卷調查。調查結果顯示，稅收優惠在外商來華投資決策的考慮因素中僅屆于第5位，排在勞動力成本低、政治經濟穩定、土地及其他資源價格低廉和市場潛力較大四個因素之后。

　　2.企業所得稅制度統一后優惠政策的影響力。對于這一問題，需要從三個方面加以衡量：

　　（1）改革并不是全部取消外資稅收優惠。而是對現行的稅收優惠政策進行科學合理的調整，使調整后的優惠政策更加注重經濟質量的提升和經濟結構的優化。這意味著稅收優惠政策在吸引外資的導向上，將由簡單地追求數量增長轉變為注重質量引導。

　　（2）一國稅制的競爭力應從多個方面綜合衡量。除了稅收優惠外，稅率水平、稅基構成等都是重要因素。在新一輪稅制改革中，與周邊國家相對較低的稅率水平保持一致、合理確定稅前扣除標準等，也同樣可以使稅制在優惠政策減少的情況下依然保持較強的競爭力。

　　（3）將對現有的外資企業給予適當的過渡期照顧。

　　在過渡期內、外資企業仍可享受現行制度承諾的優惠。這基本上照顧到了現有外資企業的既得利益，不會帶來較大的外資存量波動。1994年，我國對外商投資企業在流轉稅方面給予了5年的過渡期后平穩實現內外并軌也能較好地證明這一點。

　　鑒于以上考慮。有理由認為。企業所得稅制度的統一，并不會對吸引外資帶來太大的負面影響。只要制度設計合理，政策調整到位，不僅不會影響稅制對外資的吸引力，而且還將對提升外資質量。優化外資結構、提高我國對外開放水平產生重要的積極作用。

　　三、全面推進增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一的戰略安排

　　增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一，是我國當前稅制改革面臨的兩大任務，需要統籌規劃、穩步實施。為了更好地將增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一對財政收入的影響控制在財力可承受的范圍之內，可以考慮以下幾方面的戰略安排：

　　（一）在年度間合理安排改革內容，逐步釋放改革對財政收入的影響

　　主要有兩個方面：一是增值稅轉型改革和企業所得稅制度統一宜分年度實施，以分散減收壓力。二是對單項改革也可采取循序漸進的辦法。逐步實施到位。如在增值稅轉型改革中，可以分年度提高可抵扣進項稅金的比例，逐步實現全額抵扣；在企業所得稅“兩法合并”全面實施前，可以就其中某些稅制要素先行調整，如提高或放開內資企業計稅工資標準、提高企業捐贈支出以及廣告費用的稅前扣除標準等，從而避免改革一步到位對財政收入的壓力。

　　（二）配套推出其他一些稅種的改革，實現有增有減的結構性安排

　　在實施增值稅轉型和企業所得稅“兩法合并”改革中，可以配套推出一些對財政收入具有增收作用的改革措施。如擴大城市維護建設稅和教育費附加的適用范圍、完善資源稅計稅依據、改革耕地占用稅以及車船使用稅等。

　　（三）在財政資源的配置中統籌考慮稅制改革成本，通過合理的預算安排消化稅制改革對財政收支的影響

　　可以在財政支出預算總體框架中事先安排稅制改革成本。統籌配置財政資源。合理調整支出結構，使國家財政由于稅制改革而承受的壓力得以有序釋放。通過這種戰略性的安排，財政上耗用的只是暫時的機會成本，從長遠來看，稅制改革后稅制的優化，將從制度上促進經濟效率的提升和稅源的壯大，最終必將帶來財政收入更大的增長。

　　因此，盡管實施增值稅轉型和企業所得稅“兩法合并”會對財政收入造成一定影響，但是這不足以成為推遲改革的理由。只要通過合理的方案設計和戰略安排。就可將稅制改革的力度和財政的可承受程度較好地統一起來，從而確保改革的順利實施。