——96全國稅收征管改革理論研討會（南、北片組）觀點綜述

　　全國稅收征管改革北片組理論研討會于1996年7月29～31日在吉林省吉林市召開。北京、天津、河北、河南、陜西、寧夏、黑龍江、哈爾濱、青島、大連、內蒙古、吉林等12個省、市、自治區稅務學會的代表參加了會議。南片組于9月16～19日在云南省西雙版納自治州召開。參加會議的有浙江、廣東、海南、湖北、福建、貴州、云南、廣西、深圳、廣州、武漢、南京、重慶、湖南稅專等單位的代表。與會代表圍繞稅收征管改革中遇到的有關難點、熱點問題進行了研討。現將兩次研討會主要觀點綜述如下：

　　一、關于征管模式轉換問題

　　1996年7月在重慶召開的全國稅收征管改革工作會議上，國家稅務總局把“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”作為今后若干年稅收征管的總體模式，這標志著我國的稅收征管又進入了模式轉換期。

　　與會代表認為，國家稅務總局在深化征管改革中，對征管改革的內容雖有不同，但始終不變的基本點是：要以現代化技術為管理手段；專業化的分工為管理方式；納稅人自覺申報為管理基礎。國家稅務總局這次的提法囊括了這些基本點，因此，征管模式轉換的標志在于：

　　1.納稅申報制度的全面實行。納稅申報制度的實行，規范了征納雙方的行為，劃清了征納雙方的責任，是稅收法制化的基礎。

　　2.稅收服務體系的建立。納稅人自行申報納稅后，要求具有一定的稅收政策水平和征管知識，并隨時了解有關政策的變化，因此，必須建立稅收服務體系。

　　3.計算機在稅收征管中的廣泛應用。計算機是信息處理的先進工具，是征管資料共享的條件，只有廣泛地應用計算機，才能把征管全過程建立在科學嚴密的基礎之上。

　　4.集中征收。實行集中征收可以收縮戰線，集中人員，加強管理，提高效率。

　　5.重點稽查。實行納稅申報制度后，稅務部門對納稅人的管理和監控全靠稅務稽查來實現，稽查成為征管質量的保證。

　　與會代表在充分肯定國家稅務總局提出的總體模式的基礎上，提出要處理好“五項原則”、“四個關系”。

　　“五項原則”是：

　　1.先進性原則。由過去主要在自己圈里摸索經驗轉變為更多地借鑒國外現代稅收征管的成功經驗和慣例；由過去主要植根于手工勞動進行分工組合轉變到更多地依托計算機技術的支持，具有高起點。

　　2.依法治稅的原則。必須對納稅人依法進行嚴格的監督管理，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

　　3.規范統一的原則。必須規范統一征管制度、征管規程、征管資料，以利于計算機優越性的充分發揮和避免出現人為的浪費。

　　4.整體協調的原則。把這次征管改革覆蓋到納稅主體、社會中介服務組織以及征收管理涉及的相關領域，協調好各方面的關系。

　　5.因地制宜，實用易行的原則。必須從中國的國情出發，堅持“洋為中用”，防止生搬硬套。

　　“四個關系”是：

　　1.總體設計與分步實施的關系。

　　2.主體改革與配套改革的關系。

　　3.先行試點與整體推進的關系。

　　4.基層改革與上層改革的關系。

　　也有一些代表認為，現行的征管模式在某些方面還存在一些不完善之處，亟待解決：

　　1.在征管模式上：一是幾種統一施行的征管模式均未能高度概括稅收征管的全過程，重點和一般也未能得到恰當的排列。二是管理模式超前，基礎條件跟不上，難以全面落實。三是模式轉換過頻，思想認識跟不上。

　　2.現行的征管模式只能是一種總體框架或主體模式，在這一總體框架內，具體做法應允許百花齊放；在這個主體模式下，在一定時間內，應允許不同的過渡形式存在。

　　3.集中征收可以節省稅務部門的征稅成本，有利于變“管戶”為“管事”，但集中征收也有其量的界限，越過這個量的界限，會引起納稅成本的大幅度提高，不利于納稅人辦稅。

　　4.稅務稽查被稱為“重中之重”，這種提法本身就排斥管理在稅收征管中應有的地位，因為稽查成為“重中之重”，管理自然成為了“重中之輕”。而實踐證明，征管改革中出現的許多問題都是由于管理滯后造成的，稅務稽查只是一種事后的彌補手段，征管的基礎還在于管理。

　　5.“以計算機網絡為依托”的方向是非常正確的，但目前計算機的應用尚處于“割據”狀態，各地各自為政，并未形成網絡，難以承擔“依托”之重任。應盡快出臺統一的計算機模塊，以避免各地在投入上的浪費。

　　二、關于稅務稽查體系問題

　　與會代表認為，建立稅務稽查體系首先面臨的就是科學界定“稅務稽查”的內涵問題。

　　一種觀點認為，稅務稽查是稅務機關內設的專門稽查機構依據國家稅收法律、稅收行政法規的規定，對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務、扣繳義務情況進行事后審核、監督，并對涉稅違法行為在法定權限內依法予以處罰的活動。同時，也是對稅務機關自身貫徹法律、法規、政策情況進行的一種自我檢查監督。

　　另一種觀點認為，稅務稽查的內涵有廣義和狹義之分，廣義的稅務稽查同前所述，不僅包含對納稅人、扣繳義務人、受委托代征人和稅務代理人履行義務情況進行監督、檢查、稽核，而且對征稅人執法行為和結果進行考核、評估；狹義的稅務稽查只對納稅一方而言。

　　與稅務稽查體系建立緊密聯系的稅務稽查體系的構成問題，與會代表認為，稅務稽查體系由稽查主體、稽查權利與義務及稽查規程等內容構成。對稽查主體的規定包括對稽查機構、稽查人員、稽查必須的裝備的規定，稽查的權利義務是規定稽查主體在行使稽查權過程中享有的權利和義務，稽查規程規定稽查的程序、方法、手段、原則等內容。

　　除了稅務稽查的內涵和稅務稽查體系的構成外，與會代表重點對當前稅務稽查體系建設中存在的問題及應采取的對策進行了探討。

　　當前稅務稽查體系建設中存在的問題可以概括為以下幾個方面：

　　1.稽查人員的素質不能適應需要。人員素質包括政治素質和業務素質兩個方面。從政治素質上看，個別稅務干部受社會上不良思想的影響，以權謀私、執法犯法的現象在不同地方不同程度地存在，有的已經給國家造成重大損失，在社會上造成不良影響。從業務素質上看，一是“三分離”或“兩分離”模式下，一部分人員長期從事征管，稽查業務不熟，而現在又從事稽查工作。二是新的財務制度和新的稅制實施后，部分稽查人員還沒有熟練掌握。三是偷漏稅手段不斷翻新，稽查人員難以適應。

　　2.稽查機構的設置不統一。具體表現在：一是機構的名稱不統一；二是各級稅務部門內的機構設置不統一，全國省市級國地稅設立稽查機構的僅有44家；三是稽查機構內部的分工與內設機構不統一；四是人員配備參差不齊。

　　3.職責劃分不嚴密。稽查機構與征管機構之間的職責劃分不清，有的稽查機構既要承擔稽查任務，又要承擔征收任務，且往往將重心轉向征收。稽查機構內部的規章也很不規范，稽查工作缺乏計劃性，常處于臨時應急的無序狀態。

　　4.稽查隊伍的技術裝備落后。由于稅務經費的緊張，稽查機構的辦公、辦案條件普遍落后而難以改善。尤其是在交通工具、通信設備等技術裝備方面，絕大部分仍然停留在手工勞動作業的水平上，與日趨現代化的作案行為不適應。

　　5.稅務信息和情報不靈。目前大多數稽查機構的計算機開發尚未起步，一切還處于手工操作階段，對納稅人的生產經營情況無法及時、全面掌握。在年初制定計劃時，往往規定在一定的期間內完成一定的稽查面，而稽查對象的選擇也包含很大的隨意性。

　　6.法律文書不夠完善。《稅收征管法》已于1993年初正式實施。嚴格地說，從此法生效之日起，全國的稅務工作就要使用統一、規范、合法的法律文書，但時至今日，稅務稽查所用的法律文書還沒有配套。

　　7.稅務司法保衛體系建設滯后。近年來，公安、檢察機關向稅務局派駐了機構，取得了一定的成效。但目前稅務稽查機構自身缺乏必要的執法手段，致使執法不力，對抗稅案件無法采取強制措施，查補稅款入庫率和違章案件處罰率很低。

　　針對以上問題，會議代表們提出了許多的對策和建議：

　　1.國家稅務總局下設“稅務稽查局”，主要負責指導全國國、地稅稽查系列工作的開展；統一部署對內資和外資企業的檢查；直接辦理對增值稅專用發票的聯網稽核與專項檢查；協助各省市查處特大稅收違法案件。省、市、縣級國、地稅務局分別設立二級機構的稽查局，主要負責承辦上級部署的工作和對下級工作的指導和協調；直接查處大案要案以及對本級直屬征收單位所轄企業的檢查。這樣，便可在全國形成一張強大的“稽查網”。

　　2.建立稅務稽查專業人員等級制度。對一線稅務稽查人員設立內部職稱、職位，分主查員、協查員、試查員三級，定期考核，定期調整。另外，應解決好稅務稽查人員的待遇問題。

　　3.采取措施解決稽查經費的來源。可否按查補稅款和罰款的入庫數，結合各地的經濟發展狀況，分別核定出比例，按月提取。屬國稅系統的退中央庫，屬地稅系統的退地方財政庫。

　　4.各級稽查隊伍應配有：先進的信息處理系統；現代化的辦公條件；快捷反應的交通、通訊工具；及時、準確、便捷的調查取證手段。

　　5.稽查隊伍內部要建立健全各項工作制度和嚴明的工作紀律，實行高標準、嚴要求、高待遇、嚴處理的管理方式。

　　6.在總結各地經驗的基礎上，頒布實施《稅務稽查工作規程》及統一使用的各類稅務文書，以嚴肅執法程序，嚴格執法手段。

　　三、機構設置和人員配備

　　1.有代表認為，當前機構設置和人員配備在適應“兩個轉換”方面存在以下問題：

　　（1）機關的機構設置強調上下級對口，造成下級機關部門過多，人員分散，職能弱化。

　　（2）很多地方的基層征收機關仍然保持集征、管、查于一身的原狀，點多、線長、面廣，與“集中征收，重點稽查”的新征管模式極不適應。

　　（3）有的代表認為，人事管理制度滯后，以人為本的思想沒有很好樹立，忽視了提高人員素質的問題。人與事不統一，選人與用人不統一；缺乏公平競爭、獎勤罰懶、優勝劣汰的激勵機制；存在論資排輩、干多干少、干好干壞一個樣的現象。

　　2.針對上述現象，與會代表認為：

　　（1）在指導思想上要徹底拋棄粗放型增人增機構的思想，樹立內涵型發展的新觀念，把有限的人力通過重新組合，發揮出更大的管理效益，以滿足“兩個轉移”的需要。

　　（2）機構設置要有利于加強稅收監管和法治建設，提高效率，降低稅收成本，方便納稅人和適合于運用現代化手段；必須收縮征收機構，強化稽查機構，建立健全新形勢需要而原來未設置的機構，將分工過細而職能相近或職責交叉的機構簡并或合署辦公。

　　（3）對于基層第一線征管機關的機構設置，有的代表認為，應該收縮戰線，進行內部重組，形成“集中征管，重點稽查”的模式。現階段可在市、縣范圍內按經濟區域設置中心稅務分局，直屬市、縣局管理。中心稅務分局可適當提高級別，并按管理服務、征收監控、政策法制、稽查檢查以及行政領導系列設置內部崗位；大中城市的中心分局可按征收、稽查作專業分工。

　　（4）至于人員配備，與會代表認為應遵循“向基層傾斜、向征管傾斜”的原則，保證征管第一線對征收、稽查人員的需要，保證有足夠的技術力量、法律人員為第一線提供良好的服務。

　　（5）有的代表提出，在人員配備方面還應注意相關的配套措施：①積極采用現代化科技手段，實現辦公自動化；②把好人員的進門關，確保人員素質；③大力扶持社會中介服務機構；④加強人員培訓，提高隊伍素質。

　　四、關于納稅服務體系

　　如何建立納稅服務體系是一個新課題，也是研討的熱門話題之一。與會代表認為，建立納稅服務體系具有以下重大意義：

　　1.有利于密切征納關系，消除由于“顯性付出”與“隱性補償”之間的差異造成的對抗心理。

　　2.有利于納稅人知稅法，懂稅法，提高納稅人照章納稅的水平。

　　3.有利于在取消專管員管戶制后在征納之間建立起一種新的聯系方式。

　　4.有利于提高執法力度，消除納稅人不繳稅或少繳稅的借口。

　　5.有利于團結互助，平等合作的新型人際關系的形成，推進社會主義精神文明建設。對于納稅服務體系的構成，與會代表從不同角度提出了自己的看法。

　　一種觀點認為，從提供服務的內容上分，納稅服務體系包括四個方面：

　　1.申報服務制度，即在納稅申報環節為納稅人提供優質服務。

　　2.信息服務制度，即在征納之間建立一條暢通的信息溝通渠道，保證納稅人在最短時間內了解稅收工作的動態，掌握國家最新稅收政策。

　　3.代理服務制度。通過稅務代理機構提供的優質服務，使納稅人擺脫納稅復雜性的困擾集中精力搞好生產經營。

　　4.監督保障制度。保證納稅人在其合法權益受到損害時投訴有門。

　　另一種觀點認為，從提供服務的部門上分，納稅服務體系包括兩個部分：

　　1.社會服務體系。社會服務體系是社會各部門為納稅人納稅提供的服務，這些部門包括稅務代理機構、稅務咨詢機構、稅務司法機關、協稅護稅組織、銀行、電子計算中心、圖書館、學校、郵政部門、廣播電臺、電視臺等。

　　2.稅務機關服務關系。包括稅務機關內部專職服務部門和其他部門。

　　還有一種觀點認為，納稅服務體系按為納稅人提供服務的時間劃分，可分為三個環節：

　　1.稅前服務體系，即在納稅人申報納稅之前，稅務部門為其提供的服務。

　　2.稅中服務體系，即在納稅人申報納稅期間，稅務部門為其提供的服務，包括設立多功能服務大廳，實行郵寄申報和電子申報，以及稅銀一體化等。

　　3.稅后服務體系，即在納稅人申報納稅之后，稅務部門為其提供的服務，如設立咨詢中心、舉報箱、法規復議機構等。

　　除了納稅服務體系建立的意義和內容結構外，與會代表還圍繞為納稅人提供優質服務過程中遇到的一系列深層次問題進行了探討。

　　1.如何給優化服務定位。優化服務最基本的定位應該是：為納稅人提供快捷、準確的納稅程序服務；為納稅人提供良好的納稅環境，減少納稅人在服務窗口滯留的時間和次數。作為執法機關，稅務部門應提倡的是管理型的服務，而不是服務型的管理。

　　2.如何理解優化服務與履行義務之間的關系。提供優化服務應建立在依法治稅的基礎之上，依法治稅是稅收工作的一條基本原則，依法治稅就是要明確界定征納雙方的權利和義務，明確可以做什么，應該做什么。對于稅務機關及其稅務人員的義務，《稅收征管法》中都已做了明確的規定，如果我們能把《稅收征管法》中規定的義務履行到位的話，本身就是為納稅人提供了優勢服務。因此，提供優化服務的法律含義就在于把稅務機關的義務履行到位。

　　3.稅法宣傳的效果問題。稅法宣傳是納稅服務體系的重要內容，優化服務要求稅法宣傳要有實效，沒有實效的稅法宣傳不能算是優化服務。而要使稅法宣傳收到實效，很重要的一點就是要把稅法宣傳材料和稅法文件區別開來，不能直接照搬。

　　4.納稅服務過程中的收費問題。納稅服務過程中該不該收費，是一個十分敏感的問題。解決這個問題的辦法是：在正確劃分行政行為和商業行為的基礎上，盡快確定各收費項目和收費標準，并向納稅人公布，接受納稅人的監督，使合理的收費受到法律的保護，使“亂收費”得到遏制。

　　5.申報服務大廳的建設問題。與會代表認為，在當前的申報服務大廳建設中存在以下幾個問題：

　　（1）國、地稅兩家分設申報服務大廳，既浪費了人力、物力、財力，又給納稅人辦稅帶來不便。

　　（2）申報服務大廳功能單一，不能充分發揮其作用。

　　（3）申報服務大廳建設片面追求規模和檔次，忽視制度建設。

　　6.稅務機關的承諾服務問題。與會代表認為，稅務機關搞承諾服務，就是稅務部門向社會公開亮出服務內容、服務標準、服務程序、服務時限、設立監督機構和舉報電話，明確賠償標準。未實現承諾的責任單位和人員，按規定給納稅人以賠償。承諾服務的具體內容主要包括：

　　（1）對小規模納稅人辦理稅務登記，只要證件齊全，即可隨到隨辦。

　　（2）對一般納稅人的認定工作只要資料證件齊全，認定時間不超過10天。

　　（3）在辦理出口退稅申請時，只要資料齊全，憑證合法，印模齊全，即可隨到隨辦。

　　（4）備足備齊各種憑證、表格，只要用票單位手續齊全，無違章行為，即可隨到隨辦。

　　（5）當小規模納稅人代開專用發票時，按稅收政策規定，隨到隨辦。

　　（6）在申報服務大廳征稅時，對納稅人實行分類管理，簡化辦事程序，提高工作效率。

　　五、完善和推進稅務代理制

　　1.關于我國稅務代理制的客觀依據，代表們有三種觀點：

　　（1）稅務代理制是市場經濟發展到一定階段的產物。

　　（2）稅務代理制是隨著市場經濟和稅制日趨完善之后的產物。

　　（3）稅務代理制是市場經濟發展到一定階段和征管改革深化到一定程度之后的產物。

　　2.與會代表認為，作為新生事物，稅務代理制由于自身幼小嫩弱，更多的是需要各方面的關心和支持，然而眼下卻面臨制約稅務代理制發展的若干難點。它分別來自不同方面：

　　（1）來自法制環境方面的難點。目前缺乏健全的法制保障和法治環境。多數地方還沒有成立稅務師資格審查委員會和稅務代理行業協會。

　　（2）來自觀念方面的難點。稅務系統內有同志認為，稅務專管員管戶制并沒有什么不好，何況企業本來就有辦稅人員，雙方相互協調，就可以把稅務事宜辦好，何必推行什么稅務代理等等；稅務系統外，不少人出于誤解，也認為稅務代理是多余的，他們的稅務問題，靠著管他們的稅務專管員就能解決，何必再花錢去找稅務代理。

　　（3）來自征管模式方面的難點。當前的征管模式還牢牢地保留著稅務專管員管戶制，大量人力還陷在“保姆式”的管戶制上，稅務稽查無法深入。或者，即使查出偷漏稅問題來，由于管戶制對所管企業具有這樣那樣看不見、摸不著的保護層，會使這些企業的問題不了了之，導致稅法威力軟化，同時也堵塞了稅務代理發展的步子。

　　3.與會代表認為，推行稅務代理是深化征管改革不可缺少的客觀前提。各方面應為這個前提的確立作出努力，為稅務代理提供寬松的發展環境。對此，與會代表分別提出以下看法：

　　（1）稅務代理剛剛起步，它不論對進一步深化稅制改革和征管改革，都內在地蘊含著不可或缺的深層需要，因而，稅務行政應該義不容辭地給予它充分的重視和支持。

　　（2）稅務專管員管戶制隨著市場經濟的發展，越來越有礙于稅務部門職能的轉變，應該從速取消這個管戶制。

　　（3）稅務部門應該借鑒財政部門對注冊會計師設置法定代理項目的一些成功做法，結合稅務部門的實際，通過行政法規形式，把諸如國營企業所得稅匯算清繳等項目，規定必須經過稅務師事務所和稅務師的審查驗證，才能報主管稅務機關認定核稅。代表們認為，把一些審查驗證性的事務作為民事行為交給中介機構去做，把一些稽核認定性的事務作為政府行為，歸由稅務機關去辦，這對促進稅務部門轉變職能和推動經濟建設、加快發展都是有益的。

　　（4）針對我國各地稅務代理行為極不規范的現象，應盡快從職業道德、執業準則、工作規程、收費標準等諸方面制定一個全面統一，又可供各地結合自身實際，規范其代理行為的法規性規定，把我國稅務代理盡快納入科學、規范和法制化的軌道。

　　（5）我國當前開展稅務代理的唯一法律依據是一個從稅收征管法中派生出來，由國務院下屬職能部門制定的試行性法規。這個法的立足層次過低，以致引不起社會各界的關注和重視。代表們希望，這個試行辦法能盡早通過工作，先轉化為國務院的條例，然后再上升為全國人大常委會通過的中國稅務師法或中國稅務代理師法。

　　（6）在市場經濟條件下，任何經濟主體都應增強自我宣傳意識，實事求是地向市場推薦自己，努力取得社會的了解和輿論的支持。從內到外都能看到稅務代理的重要性及其在市場經濟發展中勢將顯示出來的有助于依法治稅，有助于建立科學征管體系，有助于維護納稅人合法權益的重要作用。

　　4.與會代表認為，推行稅務代理制須注重下述相關條件的創建：

　　（1）首先應注重代理機構的隊伍建設，因為稅務代理能否為社會承認，完全取決于它的隊伍素質。有代表認為，隊伍素質應抓兩個方面；

　　第一，職業道德方面。執業人員必須真心實意地關心委托人的切身利益，要依法竭誠辦好委托人所委托的事宜，忠誠維護委托人的合法權益。一旦發現委托人確實多繳了稅款，必須依法為他追回。在費用上，要堅持按物價部門核準的規定行事；屬于幅度性標準的，應盡量按低限收取，要以良好的職業道德取信于人。

　　第二，業務素質方面。抓好代理人員的業務素質是立足之本。對于這一問題，有以下觀點：

　　①要優化人才結構。執業者應是取得合格證書的稅務師，并辦理了注冊執業手續。有的代表希望，尚未成立稅務師資格審核委員會的地方，應采取有效措施盡快組建起來。有代表認為，稅務代理機構各個層面業務的智能要求不同，因而除有一定量的稅務師外，還可適當聘用一些相關的助理人員。使機構內的從業人員，從學歷到職稱形成一個合理的梯次結構，做到量才適用，不致造成人才資源的浪費。②有的認為，要優化結構，防止知識結構老化。應建立一個持之以恒的后續學習制度，力使從業人員的業務技能不斷適應形勢需要。③要優化組織結構。代表們認為，對不同學科、不同專業、不同梯次的人才資源在機構內各個部門不同業務層面之間，應進行合理配置，使各個成員在優勢互補中悉用其力，讓機構的總體素質水平能得到較好發揮。

　　（2）與會代表認為，為了科學地規范代理行為，在全國執業準則未制定下發之前，機構自身宜建立一些諸如職業道德守則、一般工作規程、執業質量準則、從業人員管理辦法、財務制度、業務檔案制度、后續學習制度、民主決策制度等規章制度。這是機構有序運作所必不可少的。

　　（3）行業協會現在已是一個熱點問題。代表們認為，隨著稅務代理事業的逐步開展和稅務代理機構的增多，客觀上越來越需要行業協會對他們的監督管理和幫助、指導。

　　代表們認為，行業協會一旦成立，對稅務代理機構至少可以發揮以下作用：為稅務代理行為制定職業道德規范、執業操作程序、執業紀律、表彰獎勵及批評處分辦法；辦理會員入會登記和注冊管理及年檢；對稅務代理實行行業指導；保障稅務師及其事務所依法執業并維護其合法權益；向有關方面反映稅務師及其事務所的意見和建議；總結交流稅務代理工作經驗；組織稅務師開展對外交流；協調和幫助解決稅務師及其事務所執業中出現的困難和問題。

　　（4）與會代表認為，稅務代理的人才資源問題不容忽視。這個問題涉及長遠的和目前的兩個方面。

　　有代表從長遠著眼，希望國家在稅務大專院校開設稅務代理專業，以便為我國稅務代理事業培養和儲備專業人才資源。

　　有的代表從目前著眼，認為時下取得稅務師資格從事稅務代理的，幾乎都是離退休稅務干部。創業之初，這種現象是正常的。但隨著稅務代理事業的逐步發展，作為一個機構，應該是老中青相結合的群體。當前由于國家對稅務師的資格考試辦法尚未制定出來，向社會尋求稅務代理人才的可能性極小。代表們認為，在這種情況下，只有從稅務系統內部挖掘，可以從連續從事一定年限稅務工作的人員中物識。經過特定培訓，考試或考核合格的，可以認定為稅務師。征得領導和本人同意，可以通過采取停薪留職等辦法，把他們借到代理機構工作。借用期間，嚴格按代理機構的規章制度辦事，與機關脫鉤。借用期滿，根據情況，重新議定。

　　六、關于增值稅專用發票及出口退稅的管理問題

　　與會同志在對增值稅專用發票操作運行現狀進行分析的基礎上，對專用發票制度進行了評價，進而提出了規范專用發票操作實施的對策：

　　1.專用發票制度操作運行的現狀分析。首先，專用發票使用行為不規范，主要表現為：①“虛開、代開”久治不愈。②“大頭小尾”時有發生；③“丟失、被盜”損失嚴重；④“交叉運行”弊端重重；⑤普通發票“病毒”入侵；⑥“合理”避稅源于兼營。其次，專用發票的管理措施有待完善。①“以票管稅”不能保障應納稅額核算的準確；②“微機”效能有待于開發運用；③報失專用發票的后續管理及處罰雙不到位；④稅制改革“孤軍深入”，相關經濟環節改革滯后，制約了專用發票的管理效率；⑤執法行為不規范，代開專用發票不統一。第三，專用發票運行的有關政策漏洞等等。

　　2.對專用發票制度運行的評價。首先，對增值稅專用發票的作用及特點作了分析：①專用發票具備雙向稽核的內在條件，但不能對稽核效能提供保障；②專用發票具備對所載經濟數據在上下環節間的傳遞性，但對傳遞經濟數據在真實性上不能予以鑒別或審計；③專用發票“鏈條”的力度取決于整個“鏈條”中的最弱環節而不是相反；④專用發票具備對稅務機關與納稅人之間的雙向制約作用；⑤專用發票本身具備了優于現金與現金支票的特殊功能，因此實踐要求對其管理使用也要相應提高到同等水平；⑥專用發票運行自發形成稅額的累加性，一旦形成偷、逃、騙稅，其危害也與累加程度成正比；⑦由于取得專用發票就獲得了稅款的抵扣權，因此加大了稅務機關征管的難度。其次，對專用發票制度實施的評價：①現存的一系列專用發票管理上的問題是客觀存在的；②專用發票制度的建立一定程度上控制政府稅收執法和隨意減免的行為；③要完全發揮專用發票的功能，既要靠稅制的完善，又要靠高效的管理措施和手段；④專用發票的使用從根本上杜絕了重復征稅與應納稅額計算失準的弊端；⑤專用發票的操作使用，在很大程度上規范了征納雙方的稅收行為，在很大程度上，保證了稅收執法依法納稅的統一規范。

　　3.規范專用發票操作實施的幾點對策。首先，完善稅制、規范征管，強化專用發票內在監督制約機制；其次，組建地區專用發票稽核站，分層實現微機聯網交叉稽核；第三，嚴格對報失專用發票的管理，杜絕其流入使用；第四，發揮部門間的協調配合，完善監控機制；第五，嚴格專用發票的領購、使用管理；第六，滿足辦案經費需要，保證專用發票案件查處及時。

　　與會同志還對出口騙稅產生的原因及相應對策作了探討。一些同志認為，產生騙稅的主要原因，有以下幾方面：一是外貿企業壓力大，素質低，管理差；二是見利忘義，中飽私囊；三是法制觀念淡薄，坑國家，富地方；四是打擊無力，遏制無方。有的同志對打擊騙稅行為提出如下建議：一是依法從重從快嚴懲，加大打擊力度；二是進一步完善出口退稅政策法規，加大規范力度；三是加快推進出口退稅電子化管理步伐，加大管理力度；四是加強各部門之間的協作，加大聯合力度。