[摘要]松溪縣作為福建省三個農村稅費改革試點縣之一，在認真貫徹中央稅費改革的實踐中，采取適合縣情的具體做法，取得了成效，得到大多數農民的擁護和認可，但與理想的、應該取得的效果相比，還有很大的差距。主要存在三個方面的問題。第一，計稅面積落實難。農民為了少負擔農業稅，千方百計減少計稅面積，加上第二輪土地承包面積存在誤差，歷年來減少的面積難有一個準確數字，農業稅計稅面積要農戶簽字認可的工作量很大。第二，入戶征收難。實行家庭聯產承包責任制后，農業稅征收一年比一年難，每年鄉鎮政府都要花費大量的人力物力組織農業稅征收工作，征收成本很高。糧食實行“價格、市場、訂購任務”三放開后，農業稅征收又面臨新的難題，征收難的問題會長期存在。第三，農民認可難。

　　隨著改革的逐步深入和市場競爭的加劇，出現了農民收入增幅趨緩，農民負擔加重，財稅征納矛盾日益突出等一系列問題，迫切需要推進農村稅費改革來解決。松溪縣作為福建省三個農村稅費改革試點縣之一，在認真貫徹中央稅費改革的實踐中，采取適合縣情的具體做法，取得了成效。但同時也要看到，對存在的問題，仍需要通過進一步的深化改革來完善。

　　一、采取適合縣情的具體做法

　　農村稅費改革方案的主骨架是“三個取消、兩個調整、一項改革”和“兩個不突破、一個不低于”，取消鄉統籌，取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策，調整農業特產稅政策；改革村提留征收和使用辦法；稅改后農業稅稅率不突破7％，農業稅和農業特產稅附加率不突破正稅的20％，農民總體負擔降幅不低于30％。松溪縣的主要做法是做到了“五個堅持”：

　　1、堅持減輕與規范并重，確保每一個農戶的負擔明顯減輕。主要是抓五個方面：一是核實土地計稅面積通過全面、深入、細致的調查，選擇兩個村進行解剖。調查表明，這兩個村農民的實際承包面積比稅改前面積分別減少40％和34％，比較符合土地增減的實際。我們以第二輪承包面積為依據，通過建立《農業稅分戶稅源檔案》、《農業稅計稅面積減少原因表》，對上地增減變動進行調整，充分尊重第二輪承包中農民的實際承包面積，做到“帳卡相符、前后相符、內外相符”，土地增減依據充分，并實行動態管理，得到了農民的認可。經過反復核實，全縣計稅土地面積11488o畝，比稅改前面積161689畝，減少46805畝，減幅達28.95％。二是調整常年產量。中央有關文件規定：常年產量以1998年前5年的平均產量確定，并保持長期穩定。松溪縣1998年前5年統計的平均畝產量為321公斤。如果機械地按照這個產量計算，將比稅改前畝產96.56公斤增加2.3倍，農民不接受，認為松溪縣地處山區，山垅田、望天田多，統計數據一定有誤差，而且農業牛產風險大，收益低，應該考慮豐歉情況，實事求是地確定。為此，我們采取自下而上，自上而下相結合的辦法，在群眾認可的基礎上，按“統一稅率、級差常產”的原則，以調查公允的常年產量落實到戶。全縣調整后的計稅常年產量畝均 263.21公斤，比稅改前畝產增加166.65公斤，增長172.58％。三是確定農業稅稅率和地方附加率。按中央規定，農業稅率不超過7％，地方附加率不超過正稅的20％。從松溪改革情況看，農業稅負擔以保持原有水平為宜，否則會產生減9加1等于0的不良效果，其他項目減輕農民負擔9元錢的效果，會被農業稅稅率和地方附加率應以保持農業稅負擔總體不變的情況下，根據核實的計稅士地面積和調整后的常年產量進行測算而得，這樣農民比較容易接受，工作量也小。四是張榜公開，接受評議。對核實的計稅土地面積。調整后的常年產量、確定的農業稅稅率和附加率，以及農戶應負擔的農業稅稅額均應以村為單位，按戶張榜公布，接受群眾評議的監督，并公布投訴和舉報電話，以便發現問題及時糾正，確保農民真正滿意。五是入戶簽字，建立檔案。在農民認可的前提下，積極開展入戶簽字，建立稅源檔案和“納稅明白卡”。對配套建立的農業稅“納稅明白卡”實行一戶一卡，由納稅人保存，作為納稅人農業稅計稅面積發生增減變化時的憑證。明白卡上詳細記載了該戶農民的計稅面積。常年產量。應納稅額，以及農業特產稅稅目、納稅環節和稅改后取消項目、農民應盡義務等項內容，既方便農民監督，又確保農民能繳上“明白稅”。此外，按照農業稅和農業特產稅不重復、不交叉征收的原則，對種煙田減免一季農業稅，并視農戶受災情況實行災情減免。

　　2、堅持開源與節流并舉，確保鄉鎮和村級組織正常運轉。農業稅費改革取消了屠宰稅、三提留五統籌和教育集資，改革村提留征收辦法，使鄉（鎮）和村級組織收入驟減，鄉（鎮）、村工作的運轉普遍遇到困難。推進農村稅費改革，如果不及時跨過鄉鎮。村的財力困難這道關日，改革就可能半途而廢。首先，從狠抓節支入手增財力。制定出臺《關于切實減輕鄉（鎮）。村兩級負擔的若干規定》，推行“一壓五控”即壓縮招待費，對縣鄉實行上限控制，郊區鄉鎮年限額3萬元，其他鄉鎮年限額6萬元，在村里實行“零”接待，控制報刊費、差旅費、通訊費、交通工具費、學習培訓費等開支，全縣一年節支600多萬元。其次，從改革縣鄉財政體制入手增財力。一方面，鄉（鎮）收入上繳數下調 126萬元；另一方面，支出基數由每人每年5000元提高到10300元，增加鄉（鎮）財力373萬元，鄉（鎮）平均增加財力41.4萬元，保證了鄉（鎮）的正常運轉。再次，從兌現稅改政策入手增財力。將農業稅、農業特產稅征收20％的附加全部返還給村里作為三項費用，實行鄉管村用。2002年，全縣“兩稅”附加收入達167萬元，加上提高村主干補助標準等收入，全縣101個村平均每個村收入2萬多元，村集體收入比稅改前大大改善了，村干部也能按時領到工資，村級組織更加穩固。第四，從加快農村經濟發展入手增財力。充分利用農業稅和農業特產稅征收環節變化和稅率調整的政策，把農民的生產積極性、主動性和創造性充分調動起來，進一步做強做大煙、竹、茶等特色產業，增加鄉村兩級財力。

　　3、堅持布局調整與體制改革并進，確保農村義務教育事業健康發展。農村稅費改革取消了教育集資及行政事業性收費14項，全縣教育收費每年減少 681萬元，對農村義務教育事業發展沖擊很大。農村稅費改革試點伊始，我縣就將保障農村義務教育作為鞏固和完善農村稅費改革目標之一。首先深化教育體制改革，減人減事減費。撤消9個鄉（鎮）學區建制，辭退代課教師，清退臨時工勤人員，共縮減編制54個，壓縮非教師人員96人。同時，推行教師工資集中統發和教育系統會計集中核算制度，既保證教師工資按時發放，又提高教育經費的使用效益。其次，加大小學布局調整力度，整合教育資源。全縣完小已由原來的 63所，降至 55所，撤并 8所；教學點由原來的37個，增至40個，增加3個，使教育資源得到合理的配置。制定下發《全縣小學教職工實行全員聘用制的實施意見》，推行小學教師全員競聘，形成優勝劣汰的競爭上崗機制。

　　4、堅持“一事一議”與政府補助并軌，積極推進農村公益事業發展。首先是加強宣傳。采取會議、宣傳欄等多種形式，廣泛開展宣傳，使農民理解在各級財政比較困難情況下，要創造良好的生產生活環境，更多要依靠自己集中力量來辦，激發農民參與“一事一議”的積極性。其次是積極引導。在確定“一事一議”項目時，堅持三條原則：一是量力而行，確保做一個，成一個，受益一個；二是把握項目的公益性，對于建廟宇、祠堂這樣的項目及時引導，加以制止；三是盡可能廣泛地征求群眾意見，把群眾意見最集中的公益事業項目確定為候選項目，提交給村民大會表決、對農村急需解決的公益事業，而村民意見又不集中的，事先分戶做工作，集中意見，以免議而不決。第三是尊重民意。處理好需求與可能的關系，確保表決結果體現民意；采取公示和入戶做思想工作等形式，促使不同意的村民履行義務；對個別困難戶，經村民認可給予免除義務；在“每人每年不超過15元”上限控制的前提下，鼓勵農民自愿捐資。第四是規范操作。有本村十八周歲以上村民過半數參加（或者有本村三分之二以上的戶的代表參加），所作決定到會人員的過半數通過；或將方案印發全體村民征求意見，由村民代表大會決定。實行財務公開，每季度公開一次，建設項目結束時必須另行公布一次。第五是政府參與。各級政府不能置身事處，對一些急需的項目，政府要積極幫助爭取資金，予以適當補助，使項目真正辦起來。

　　5、堅持監管與籌資并抓，努力化解鄉村債務特別是教育債務。鄉村負債重已成為制約農村經濟發展的突出問題。如何化解鄉村債務，給鄉村于部“松綁”，讓他們輕裝上陣，帶領村民勤勞致富，發展農村經濟，是檢驗農村稅費改革成效的一大課題。首先是加強監管，嚴防出現新的債務。在管理上，全面推行村帳多記工作，主要是取消村會計，村帳統一由鄉（鎮）經營管理站管理。在監督上，重點抓好兩個方面：一是全面推行一年一審計制度。重點是抓好“兩稅”附加返還和縣委、縣政府下發的《關于切實減輕鄉（鎮）、村兩級負擔的若干規定》中“一壓五控”措施落實的審計，對違反規定的及時給予處理，控制非生產性開支。二是全面推行財務公開、民主管理制度。積極發揮民主理財小組的作用，定期對各項收支原始票據、重大經濟活動進行審核，按季上墻向村民公布本期財務收支情況，接受群眾監督。其次是突出重點，率先化解教育債務。抽調精干人員組成教育債務調查組，深入各鄉（鎮）村、學校進行調查摸底，分清責任。設立化解教育債務基金專戶，經測算，歸還全縣教育債務需1056萬元，計劃由鄉、村、學校共同負擔三分之二，縣教育基金專戶負擔三分之一，由縣財政分三年每年打入專戶資金100萬元，共300萬元。

　　二、農村稅費改革已取得可喜成效

　　l、減輕了農民負擔。農村稅費改革用法治手段實行源頭治理，從根本上規范了稅費制度，堵塞了加重農民負擔的渠道，從根本上減輕了農民的隱性和顯性負擔。

　　2、為壯大特色產業安上了強有力的助推器。農村稅費改革調整了農業特產稅政策，農業稅和農業特產稅不重復、不交叉征收，極大地調動了農民的積極性，有力地促進了煙葉、茶葉、竹業、食用菌等特色產業的發展。

　　3、改善了干群關系，鞏固了執政基礎。一方面規范了稅費征管，把基層干部從催糧收費的困擾中解脫出來，騰出時間集中精力帶領農民發展生產，尋求致富之路，真正為農民辦實事、辦好事，于群關系明顯改善；另一方面，村級組織有了農業稅、農業特產稅20％附加返還這筆固定的收入，村干部的工作積極性明顯提高，基層政權更加穩固。

　　4、推進了民主決策、民主管理、民主監督。稅改后，村內進行農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林及其他集體公益事業所需勞務和資金，不能再向農民收取或攤派，必須進行“一事一議”，實行大家事、大家議、大家定、大家干、大家管，進一步推進了村民自治和農村集體事務的規范化管理，促進了農村基層民主政治建設。同時興辦了一批公益事業，較好地改善了農民的生產生活條件，產生了一定的經濟和社會效益。

　　三、存在的問題與改進建議

　　松溪縣農村稅費改革雖然取得了階段性成效，但目前的稅改方案還有以下五個方面的不足。第一，增加農業稅農民不滿意。農民總體上收入水平不高，農業生產大多缺資金、少技術、自然風險。市場風險比較大、在這種情況下，增加農業稅的做法不合理，難怪有農民說“干部增資，農民增稅”。第二，減少間接負擔農民不理解。農村稅費改革涉及的稅費項目中，改革后只剩農業稅和農業特產稅，與增加農業稅相比，農業特產稅則采取兩個環節并為一個環節、稅率從低確定的辦法。與農業稅不同的是，生產環節特產稅大多由收購經營者代扣代繳，而從事收購經營的總是小部分人，而且是頭腦靈活、智商較高、較富有的群體，減少這部分人負擔，農民不理解。農民認為既然要減輕農民負擔，為什么要通過減少轉嫁負擔來實現？第三，減少共有負擔最多的應該是教育集資，也就是教育收費，但從負擔對象看，負擔教育收費的不僅僅是農民，凡是子女念書的家庭都可享受，客觀地說不能叫減輕農民負擔，因為農民以外的其他職業者也照樣減少負擔。第四，農業稅稅率高于農業特產稅稅率不合理。從比較利益來看，農業稅課稅對象的收益不如農業特產稅課稅對象的收益，但農業稅稅率為7％，而很大一部分農業特產品的稅率為5％，不利于調節收入。從實際操作看，農業稅稅率以5％為佳，加上附加，負擔率為6％，稅率和負擔率都是整數，農民易于理解。第五，減少暫時性負擔增加永久性負擔不科學。從農民角度看，教育收費是暫時性負擔，九年義務教育也就9年而已。而農業稅是永久性負擔，從長遠來看農民還是吃虧。

　　從松溪縣農村稅費改革實效來看，農村稅費改革確實減輕了農村負擔，得到大多數農民的擁護和認可，但與理想的、應該取得的效果相比，還有很大的差距。主要存在三個方面的問題。第一，計稅面積落實難。農民為了少負擔農業稅，千方百計減少計稅面積，加上第二輪土地承包面積存在誤差，歷年來減少的面積難有一個準確數字，農業稅計稅面積要農戶簽字認可的工作量很大。第二，入戶征收難。實行家庭聯產承包責任制后，農業稅征收一年比一年難，每年鄉鎮政府都要花費大量的人力物力組織農業稅征收工作，征收成本很高。糧食實行“價格、市場、訂購任務”三放開后，農業稅征收又面臨新的難題，征收難的問題會長期存在。第三，農民認可難。我們在統計減輕農民負擔時，把以上所有減收項目都算在農民頭上，而事實上有些項目農民并沒有直接負擔，有些項目則是部分地區農民的負擔，如農業特產稅。要讓農民理解，減少“生意人”負擔的特產稅也是間接減輕農民負擔的做法是不可能的，所以報表上的減負率與農民認可的感覺到的減負率有一定的差距，這就使改革的社會效益大打折扣。

　　針對上述問題，筆者以為農村稅費改革的政策必須調整，建議改“三取消、兩調整、一改革”為“五取消、一改革、一放寬”：即將調整農業稅和農業特產稅政策改為取消農業稅和農業特產稅，并放寬“一事一議”上限控制標準。

　　1、取消農業稅。理由有三：第一，農業是基礎產業，也是弱質產業，國家需要對農業、對農民給予必要的保護和支持，最直接的就是減輕農民負擔，主要是農民種田的負擔，取消農業稅，對農民增收節本是一項普惠性措施；第二，入世后，農產品的銷售是以世界為舞臺的，農產品生產的產業化和集約化勢在必行，而農業產業化和集約化的前提條件是土地流轉，土地流轉是農民自愿的流轉，農民把土地作命根子的時候，土地是流轉不起來的，取消農業稅從市場角度看具有現實必要性；第三，加快小城鎮建設是農民致富奔小康必由之路，但現行農業稅制度，農民平分幾畝地，按地畝分攤農業稅，造成了農民離土不離鄉的現實，因此，取消農業稅從城鎮化角度看也具有現實緊迫性。

　　2、全面取消農業特產稅。理由有二：其一，農業特產稅是為了調節糧食與農業特產品收入的比較利益而開征的，現階段這種作用已經基本喪失，也就是說農業特產存在的前提已經不存在了。其二，加入世貿組織以后，面對激烈的國際農產品市場競爭和發達國家對農業生產者的高額補貼，我們也要在政策上采取一些相當措施，因此，取消農業特產稅也是大勢所趨。目前已經取消部分特產品的農業特產稅，但煙葉、木材特產稅還予以保留，從長遠看應該全部取消。煙草專賣是國家針對煙草行業的特點所采取的特殊管理形式，是國家立法的方式予以確立的。但在市場經濟的大背景下，也不能封閉市場，排斥競爭，同樣必須面對國際市場的挑戰，征收煙葉特產稅是不利于煙草行業參與國際競爭的。至于取消原木特產稅也是十分必要的，隨著山權到戶，山地象耕地一樣落實到戶，誰造誰有，征收農業特產稅將會抑制農民造林護林的積極性，防礙林業的發展。

　　3、放寬“一事一議‘上限控制標準。要規范建立”一事一議“制度，統籌安排農業集體公益事業發展。”一事一議“既要堅持量力而行的原則，充分考慮農民的經濟承受能力，有多少錢辦多少事；也要充分尊重農民的民主權利，多數農民同意的事就要積極辦，要因地制宜地確定上限標準，農民實行”一事一議“的”明白事“，不能說成是硬性攤派。我們的改革實踐證明這項制度很受農民歡迎，是農村實行民主決策、民主管理、民主監督的一種好形式，對于強化農民的當家作主意識，改善于群關系，促進農村的穩定和發展都有著十分重要的意義。