執法責任制作為一種行之有效的內部糾錯機制，已經在稅務機關實行多年。2001年國家稅務總局下發了《關于全面推行稅收執法責任制的意見》（以下簡稱《意見》），并印發了《稅收執法過錯責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《過錯追究辦法》），對于全國稅務系統的執法責任制統一、規范起到了重要的指導作用。青島市國稅局自2001年7月全面推行稅收執法責任制以來，積極探索，開拓實踐，在推行執法責任制的道路上不斷前進，受到了國務院和總局領導的好評。但由于執法環境不同、執法人員素質的差別等各種原因，目前執法責任制工作的開展情況并不盡如人意。在此，筆者結合有關理論和近幾年的實踐，對稅收執法責任制進行分析，重點做些實踐探討。

　　一、稅收執法責任制的提出及實踐意義

　　法國啟蒙思想家盧梭指出“沒有制約的權力必將導致腐敗”，任何社會制度的統治者為保江山社稷，都在孜孜不倦地尋求權力的最佳運行方式。在社會主義中國，代表最廣大人民利益的中國共產黨為解決歷代社會難以攻克的盛衰規律，堅持黨要管黨，加強自身建設，歷經風雨，在政治、民主與法制等方面得到了長足發展。近年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立發展和人民法治意識的增強，行政機關的執法權受到越來越多的關注，而如何制約執法權成為擺在各級政府面前的一個重要課題。在此背景下，行政執法責任制應運而生，漸漸浮出水面。

　　（一）稅收執法責任制。社會主義市場經濟體制的確立與不斷完善，稅收收入的連年大幅增長，使經濟對稅收的依存度越來越大，稅收的宏觀調控職能無可替代。如何正確行使和約束執法權力，保護稅務干部擺脫腐敗侵蝕，是擺在稅務機關面前的難題。經過多年研究探索，以建立和推行以執法責任制為核心的考核管理機制規范稅收執法行為，已經成為稅務系統全體干部的共識。執法責任制是一種行政監督手段。

　　總局的《意見》指出“執法責任制是依法確定執法主體資格，明確執法責任，規范執法程序，考核執法質量，追究執法過錯的執法監督制度”，該定義從國家稅務總局的管理角度對執法責任制做出了很好的解釋，執法責任制中的“責任”，包括義務和后果兩種含義，即首先有義務干某事，并且需要按照規定的程序、達到預期的目的，如果不能按規定完成，就要承擔由此引起的不利后果，就是過錯責任追究。

　　（二）建立和推行稅收執法責任制的實踐意義。所謂法治，前提是有法可依，過程是執法必嚴和啟動監督制約機制，結果是違法必究、提升法治水平和外部環境。稅收工作當前面對的現實是，各地執法水平參差不齊，暴露的問題主要是立法不健全、執法不嚴格、護法不到位。稅收執法依據或雜或缺，既存在無法可依的窘況，也有“依法打架”的尷尬。缺少有效的監督制約機制，執法或過或松，既有無視現實的“鐵面無私”，也有無所謂的“得過且過”。如何解決這種現狀，加快推進依法治稅的步伐呢？經過多年的探索和經驗教訓的總結，我們認為，建立和推行執法責任制是規范執法的“助推劑”。

　　1、社會主義市場經濟發展的客觀需要。社會主義市場經濟從一定意義上說就是一種法制經濟，市場經濟不僅要求作為市場主體的企業要依法經營，規范自己的行為，而且更要求政府依法行政，為市場主體建立公平的市場環境。市場經濟的深入發展，已經不能用行政手段進行宏觀調控，而代之以經濟、法律等手段，稅收就是一種非常重要的經濟調控手段。為充分有效的發揮稅收調控的作用，我國制定了許多稅收法律法規和規章，也制定了大量的稅收規范性文件，而稅收執法權屬于稅務機關，因此，能否正確實施稅收法律法規和規章，稅務機關負有關鍵職責。法律法規執行的好，稅收的作用就能充分發揮，稅收調控才會促進市場經濟的發展；反之，如果稅務機關不嚴格執法，稅收會阻礙市場經濟的發展。目前，我國還處于經濟轉型期，人的思想、社會的發展、制度的執行等互相存在一些矛盾，加之行政機關長期以來都是以絕對權威的管理者面目出現的，在市場經濟建立和發展的初期，轉變政府職能有一定難度，尤其是轉變行政機關工作人員的思想更難。因此，我們不能指望僅僅做一些宣傳就能把觀念轉變過來，而是要在宣傳的同時加強對權力的內部制約，通過制定嚴格的程序等制約措施減少不依法辦事的可能性和執法的隨意性，保證稅務行政行為的合法公正。

　　2、實踐“三個代表”重要思想的重要體現。我國憲法規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“三個代表”重要思想要求黨和黨領導下的人民政府要始終代表最廣大人民的根本利益，我國法律作為社會主義類型的法律，核心任務就是保障和實現人民主權。根據人民主權思想人民是權力的本源，是一切權力的所有者，人民通過人民代表大會等途徑和形式依法行使管理國家和社會事務的權力。因此，行政機關的一切權力都來源于人民授權，行政機關只能維護人民利益。但是目前許多行政機關以及更多的行政機關工作人員并沒有充分認識到這一點，致使某些權力走向了反面，權力性質發生嚴重異化，這是與依法治國方略和“三個代表”重要思想格格不入的。所有的行政機關都應當正確認識自己的職責之所在，規范自己的行為，樹立全心全意為人民服務的思想，維護最廣大人民的根本利益。

　　3、貫徹稅收1+3工作方針的總抓手。稅收經濟觀是統領稅收工作的原則和基本出發點，依法治稅是靈魂，從嚴治隊是基礎，科技加管理是手段和依托。三篇文章是稅收經濟觀的具體體現，是做好稅收工作的“三件法寶”。稅務機關工作崗位繁多，各地差異很大，通過法律法規或者規章來制定崗位或者崗位責任都是不可能的，通過簡單的行政命令治理新世紀的稅務干部隊伍也是徒勞無用的，通過人管人、人盯人的機械方式來獲取管理效益是原始的和高成本的。因此，要建設一支強壯、高效的隊伍，塑造法治、文明、效率、公平的稅務群體形象，就需要融會貫通地做好三篇文章，而融會貫通又必須有一個結合點。執法責任制作為一種規范和制約制度體系，恰好滿足了載體和抓手的條件。執法責任制通過明確規定權力主體的權力界限范圍，權力主體承擔的責任以及承擔責任的方式，使其以積極作為的方式在法定權力范圍內履行權力和職責。在利用信息化手段進行博弈分析，限制執法者的作為軌跡和導向的同時，達到規范執法、強化素質、提高管理水平的最終目的。

　　4、構筑新征管模式的基石。傳統的“金字塔”式的稅收管理體制已經越來越不適應形勢的需要。隨著信息的高度集中和廣泛共享，征收場所的逐步統一，稽查的集約化和檢查的立體化，新的征管改革構筑了扁平化的“倒梯形”模式。即上下級之間的中間層次逐漸減少，管理通道拓寬，管理者的監督難度加大。如何對干部實施有效管理、保證執法行為的規范合法是確保征管改革成功的根本，實踐證明，無論人事如何變動，崗位如何調整，稅收執法體系是相對固定的，推行稅收執法責任制可以做到責任明確、權責結合，以不變應萬變。因此，從這個意義上說，執法責任制是構筑新征管模式的基石。

　　二、建立和推行稅收執法責任制的實踐探索

　　在全面推行執法責任制的過程中，我們堅持從健全機構、加強教育、考核評議、責任追究、改進提高等幾個方面入手，多管齊下，積極穩妥，點面結合，循序漸進，做到稅收執法行為運行到哪里，對權力的規范、監督和制約就延伸到哪里，確保責任制落到實處。

　　（一）加強領導，健全組織。為全面落實執法責任制和評議考核制，全市各級執法機構均成立了執法責任委員會，負責統籌領導，貫徹落實和監督考評工作。具體事宜由法制部門負責。各級執法責任委員會根據全局工作的重點及前期評議考核發現的問題，定期召開會議，總結經驗和不足，調整工作思路，修正實施方案，確保執法責任制的正確導向，為推行執法責任制提供了實時的領導和組織保障。

　　（二）試點論證，漸進試行。為保證積極穩妥，我局在推行執法責任制初期，首先在一個基層單位試點。整個試點工作經過認真立項、詳細論證、模擬運轉、交流修訂直到最后的實踐推廣，逐步顯現出源頭預防、過程監控、責任追究的力度和價值，得到上級的指導和肯定，以及廣大稅務干部的普遍認同。地方政府曾組織駐地行政執法單位在該試點單位召開依法行政現場會，要求各行政執法部門向國稅局學習，共同提高行政執法水平。試點成功后，我們明確推行的時間安排和具體步驟。在稅務征管、機構、干部人事制度三項改革后，結合新征管法，我們編寫了88萬字，適用于不同執法主體的執法責任制，并開始在全市國稅系統推行。為使執法人員全面掌握執法責任制的操作要領，推行初期，我們在試點單位召開了全面推行執法責任制現場會，試點單位現身說法，通過實例、圖片和多媒體演示等形式介紹經驗和做法，起到了積極的推動作用。

　　（三）加強教育，提高素質。完善的制度、良好的機制是體制運行良好的前提和基礎，但關鍵還要靠高素質的人去落實。執法人員能否系統掌握責任制的各項規定是決定執法責任制推行效果的素質保證。為此，我們采取了先培訓再上崗的辦法。在推行執法責任制初期，全系統各單位按照統一部署，根據實際情況制定各自的學習培訓計劃，結合執法崗位的工作實際，組織培訓，通過講座、討論等形式，使每個執法人員明確操作規范和執法責任。全員培訓后，各單位組織執法人員考試上崗。

　　（四）嚴格考核，責任明確。推行執法責任制，關鍵要通過考核檢驗實施效果。我們在考核過程中，堅持實事求是的原則，扎扎實實，不走過場，嚴格考核檢查。為體現考核的權威性，各級執法責任制領導小組定期公布考核計劃，從各部門抽調人員組成考核小組，認真進行檢查。為體現考核的規范性，我們統一印制了自查結論書、考核追究結論書等考核文書。為體現考核的公正性，規定考核人員在考核結論書中要寫明被檢查人姓名、崗位、存在問題、處理意見等，并由檢查人簽名以示負責。若因檢查人淡化責任、隱瞞情況等原因被上級復查出問題的，檢查人員要承擔全部責任。隨著信息化建設的發展，我們積極探索利用計算機進行監督考核，并逐步加大計算機管理的比重，使考核的人為因素逐漸減少。考核的同時，我們還建立了崗位人員名錄和責任檔案，按季記錄評議考核結果。考核結果與單位評先創優、干部選拔任用掛鉤，實現了對干部個人工作實績、科室工作業績和全局工作運行質量的實時、客觀、公正的評價。

　　（五）落實責任，獎懲結合。在責任追究中，我們要求基層單位堅持公平公正，有錯必糾，過罰相當，教育與懲戒相結合的原則，個別基層單位也進行了頗有成效的探索。

　　1、責任追究嚴格做到“三堅持、三反對”和“三個100%”，即堅持制度的嚴肅性，反對主觀隨意性；堅持公平公正性，反對徇私情；堅持懲罰與教育相結合，反對片面性；違反崗責100%登記上報、100%追究責任、100%限期內改正。

　　2、注意區別工作不到位與越位、無意過錯與主觀故意、一般工作過失與嚴重失職瀆職等不同情況，確定相應的責任追究內容。在已經被責任追究的1101人次中，經濟追究1035人次，主要是未按規定程序操作、文書傳遞不及時等一般性無意過錯。而諸如責任心不強，屢查屢犯或主觀故意過錯，僅進行經濟追償無法達到警示和教育目的，就需要再給予行政處理。

　　3、無論是普通執法人員，還是單位領導，堅持一把尺子量到底，責任追究一個樣，單位領導違反了責任制規定同樣要受到嚴格追究。

　　4、賦予當事人對考核和追究結果享有申訴權。若對考核組的考核結果，及初步追究意見持有疑義，可以填寫《申辯書》，向本單位責任追究領導小組申訴，領導小組責令考核組重新進行審議，確保追究結果客觀公正。

　　5、獎懲結合，提高執法人員的積極性。我們根據考核結果和崗位類型，對于考核無問題的執法人員適當予以獎勵，獎金主要來源于責任追究扣發的獎金；針對崗位責任的輕重，通過界定獎金分配系數、適當拉開獎金分配檔次等辦法，實行獎金傾斜；采取定期輪崗的辦法，讓所有的執法人員都能親身感受各個崗位的執法難度和崗位間的差異。為正確反映執法崗位與后勤行政崗位的責任追究和獎懲待遇問題，我們還按照行政管理崗位的職責和任務，制定了行政管理責任制，對非執法人員的崗位責任和考核追究予以明確界定。

　　6.完善改進，不斷提高。在執法責任制實施過程中，我們按照與時俱進的原則，每年根據國家稅收法律、法規和政策，以及前一年度政策備案的內容，修訂執法責任制版本。在修訂過程中，我們采取問卷調查、實地調研等辦法，將執行中的難點和熱點問題，考核發現的問題，信息化發展的要求等逐項分析解決，形成制度，提高執法責任制的科學性、適用性。對新修訂的版本，同樣采取培訓、考試的辦法層層貫徹學習。

　　（六）引進先進的管理理念和手段不斷完善執法責任制體系。江澤民同志曾經指出，創新是一個民族興旺發達的不竭動力。實踐中只有與時俱進，求實創新，才能保持制度的生命力。目前，我局將推行執法責任制與建立整合型的稅收質量管理體系結合起來，運用先進的管理理念和手段，創新和豐富執法責任制的內容和體系。

　　1.借鑒ISO9000的框架結構，通過搭建整合型管理體系平臺，以執法責任制為綱，實現“過程控制，持續改進”的管理理念。在構筑框架的過程中，科學取舍管理手段，整合考核項目、考核軟件、程序和機構，將有效管理環節組合成一個扁平化閉環業務流程，完成流程再造。新的管理體系建立后，不僅對執法人員履行崗位職責進行事后考核追究，還可以通過執法考核軟件進行適時監控，發揮制約機制的過程控制作用。

　　2.在考核過程中設置監控機制的“閘口”，從制度和流程上建立硬監督。“閘口”是按照工作流程，要求具有“閘口”職責的部門和崗位（一般是可以構成流進、流出閉環的關鍵點，如稅務登記崗位等），從不同層面對稅收管理進行監督和控制，“閘口”的監控具有一定的周期性，是監控機制的核心。監控部門在對關鍵環節實施監控時，通過海量信息的分析，理出相關執法崗位的執法質量，提出改進措施，并監督整改。

　　三、推行執法責任制的現實問題和完善建議

　　我局自推行稅收執法責任制以來，在促進依法治稅，提高稅收征收質量，加強隊伍建設等方面都取得了顯著效果。一是以推行執法責任制為切入點，強化責任意識和法治意識，干部隊伍整體素質加強。對違規辦事、違法行政形成了不想為、不能為、不敢為的良好局面。二是以規范稅收執法為基礎，依法征收為指導，稅收收入連年高速增長。2002年，全市國稅系統累計組織各項稅收收入195.6億元，同比增長9.53%，增收17.02億元。全年清理陳欠4.45億元。在有效消化歷史遺留問題的基礎上，稅收收入規模和增幅均創歷史最好水平。三是以評議考核為支撐點，加強內外部監督，執法環境切實得以優化。通過開展納稅人和社會各界的評議活動，促使納稅人關注、了解執法責任制，多角度、多側面地監督稅收執法，而且也自覺減少了找人情、托關系等主觀傾向。

　　但在總結成效的同時，我們發現一些影響推行執法責任制工作的問題。一是各級領導（尤其是一把手）的重視程度還不夠。不同程度地存在想起來重要，講起來次要，做起來不要的現象。制度貫徹的運動化、口號化和功利色彩明顯。二是背離實事求是的原則，盲目創新不求實效，基層為迎合上級各種考核任務，多頭管理、各司其政，給制度整合工作帶來很大難度。三是受計算機考核指標適用度的影響，考核手段落后。人工考核難以避免主觀性，影響了監督的公正、客觀。四是外部評議的力度不夠。尚未完全建立與納稅人和外界“背對背”的評議模式，評議范圍和內容還處于較低層次，亟需進一步完善。

　　綜上所述，我們提出幾點不成熟的改進建議供參考。

　　（一）轉變思想，提高各級領導的重視程度。一項制度的落實首先取決于各級領導的態度，領導層有決心，基層才有信心。領導重視，首先要率先垂范，要求群眾做到的，領導必須首先做到；要求群眾不做的，領導首先不做。決不能搞特權，做到責任制面前一視同仁，人人平等。其次要將推行執法責任制作為施政的“抓手”。執法責任制是一把“雙刃劍”，對內在規范執法的同時，也保護干部免受腐敗的侵蝕；對外在接受監督的同時，也維護了良好的治稅環境。再者，要處理好法治與任務的關系。推行執法責任制就是依法治稅，當法治遇到收入任務缺口時，是堅持責任制的宗旨，向管理要收入、向嚴格執行政策要收入，還是急功近利，變通政策，預收、探收，不同的態度完全可以檢驗領導者的價值取向和政治信念。落實也是創新，各級領導只要切實遵照責任制的規定，腳踏實地抓落實，各項工作一定會有起色。

　　（二）按照總局統一的制度范本定崗定責。雖然各地征管模式差異較大，已投入運行是責任制版本也不盡統一，但國稅征管的基本業務框架是一致的，國家稅務總局先期已經投入大量的人力、財力，編制了全國統一范本，近期即將出臺。由于我局已被列為全國執法責任制范本和考核軟件的試點單位，因此，現階段我們應按照全國范本的要求確定執法崗位設置，再根據設定的崗位修訂崗責體系和工作規程。在實際操作中，一是對于易出錯、敏感崗位的崗責和規程應當嚴格按照全國范本的規定，一般性崗位可以適當靈活調整。二是全面按照范本的的要求實施，切忌有選擇地運行。省力、省事，與我們現行模式一致、無須做大規模修改的就接受；費力不討好，需要大做調整的就束之高閣。否則，就失去了試點的意義。三是范本中的問題要及時反饋，要與信息化緊密聯系。在實施過程中，要建立備案制度，隨著政策的變化不斷完善；要跟上信息化的腳步，切忌脫離實際，曲高和寡。

　　（三）集中研制計算機考核軟件，充分論證后漸進實施。檢驗推行執法責任制效果的關鍵在于考核，傳統的人工考核辦法，成本高、效力低。各地自行研制的考核軟件，分散且不利于統一范本的實施。總局已經組織人員集中研制計算機考核軟件。但是，軟件的設計開發是一項科學性和政策性極強的工作，決不可能一蹴而就。要充分考慮各地的不同情況，要充分論證，先試點、修改后再推廣。信息化是一種手段，制約人也受制人人，所以，推行計算機考核也不能拋棄人機結合的原則，完全利用機考結果。應當由考核人員在計算機海量信息分析的輔助下，排除客觀情況，作出正確的回歸分析結論。

　　（四）增強執法透明度，提高外部評議的份量。外部評議是間接評定執法質量的重要方式。目前的外部評議，從評議范圍、內容到效果都差強人意。因此建設強有力的評議體系，一要推行公示制度。及時向納稅人公告稅收政策和征管改革信息等，使納稅人和社會各界了解稅務機關的體制建設情況；二要增強執法公開的透明度。除公開執法依據、程序外，重要是公開執法結果（包括定稅結果和處罰結果等）。真正實現陽光作業，不留陰影，提供公平競爭的環境。落實納稅人應享有的知情權、監督權。

　　（五）修訂追究辦法，增強追究與責任制范本的同步適用性。總局制定的過錯追究辦法，從較宏觀的層面規定了執法過錯的追究條件、標準和內容。但是，由于在制定責任制統一范本之前出臺，二者之間缺少必要的呼應，未能提供一崗一責，一事一究的連鎖規定。各地在執行過錯追究過程中，需要對照過錯追究辦法，認定錯誤性質，逐項歸類，實施追究。如此，增加了工作環節和人為因素，不利于執法責任制的落實。因此，建議總局在統一責任制范本后，應著手修訂過錯追究辦法，使之與范本相呼應，增強制度的完整性。

　　理論是固定的，只有經歷實踐的檢驗才能增加質感，永葆活力。十六大報告指出，實踐沒有止境，創新也沒有止境。我們一定要適應實踐的發展，以實踐來檢驗一切。執法責任制作為依法治稅的實踐載體，只要堅持不斷創新，不斷完善，增強制度的科學性、完整性、合理性和適用性，緊密聯系實際，才能確保糾錯機制的適時制約效能，開創稅收工作的新局面。