一、問題所在

　　積極財政政策實施已經五年了。經濟發展的實踐證明，發行國債的決策是正確的，政策的實施取得了明顯的效果。現在的問題是，當初作為宏觀調控的一項短期措施已經持續了5年時間，在不知不覺中成為支持經濟穩定增長的不可或缺的操作機制。這表明，應對國債投資的重點重新審視，切實把啟動內需的長遠目標放在優先考慮的位置上，以盡快形成內需自主增長機制為重中之重。

　　就發行國債最初的政策設計而言，經濟增長的目標得到了保證，結構也有所優化，但儲蓄仍在超常增長，擴大內需的內在機制尚未形成。有關數據顯示，國債資金主要是通過擴大固定資產投資來拉動國民經濟的適度快速增長，作為擴大內需重要內容的最終消費并沒有明顯的回升，這是構成經濟增長對國債投資依賴性的主要原因。通過國債投資擴大內需可能的途徑有四個方面：一是直接增加投資需求；二是引致投資需求增加；三是投資部分轉化為消費基金；四是通過改善消費環境引致消費需求增加。近幾年積極財政政策在上述四個方面都發揮了一定的作用，但顯然主要的作用是在第一個方面。如果考慮到2002年民間投資出現回升勢頭，那么也可以說，在第二個方面的成效有所顯現。但后兩個方面效果不很明顯，表現為消費增長明顯低于投資和儲蓄的增長。根據統計，2002年與1998年相比，國內生產總值增長了30%，全社會固定資產投資規模增長了50%，社會消費品零售總額也增長了50%，而城鄉居民儲蓄余額卻增長了60%.這表明，內需不足問題的主要矛盾不在投資方面，消費傾向偏低才是結癥所在。如果繼續把擴大內需的著力點放在增加投資需求方面，而最終消費不能有較大增長，由此實現的經濟增長也將難以持續。同樣重要的是，在國民收入分配中，隨著連續多年推動固定資產投資的增長，投資占GDP的比率已經達到了相當高的水平。固定資產投資占GDP的比率攀升，消費比率逐步下降，投資與消費的不平衡關系就會進一步惡化，從而降低投資的效率，這是國民收入分配中一個不容忽視的問題。

　　二、調整國債投資方向的依據

　　擴大內需關乎中國經濟的長遠發展，是一個重大的戰略問題。通過國債投資來擴大內需，在現階段也是必要的和可行的。但這項政策必定不是一項長期政策，調整國債投資方向，盡快創造退出的條件，則是勢在必行。

　　從國債投資的性質看，與一般社會投資旨在獲取投資回報不同，國債投資主要是為社會提供公共產品的投資項目。這類項目不以獲取投資回報為目的，不可能長期實施，應該在適當的時候退出。更何況，國債投資有賴于財政收入的穩定增長，不能指望財政收入增長幅度連續多年、大幅超出GDP的增長速度。近幾年財政收入的高速增長是實施積極財政政策的支柱之一，由于財政收入增速回落，赤字率達到較高水平，加之國債償還期終將到來，因此目前的國債政策越早退出越有利。

　　從經濟增長的需要看，5年國債持續投入一直沒有迎來經濟發展的“拐點”。外部經濟環境沒有明顯改善固然是問題的一個方面，但從近兩年我國進出口額的增加及其對經濟增長的貢獻情況看，顯然不是主要的問題。國債投資在拉動投資需求方面也不可謂效果不明顯�？磥�，要尋找“拐點”，關鍵還在于調整國債投資方向。如果說，前五年國債投資集中于基礎設施和生態環境已經奠定了一個基礎，那么現在的關鍵是要啟動最終需求，只有消費需求持續增加，前期的投資才能更好地發揮作用，民間投資也才能最終獲得持續增長的空間。

　　從擴大內需面臨的問題看，目前影響內需擴大的主要因素集中在消費需求方面。城鄉發展不平衡，農民收入增長緩慢，負擔較重，農村消費啟動乏力。就業機制不暢，增加了失業壓力，擴大了困難群體。社會保障體制不完善，收入分配差距擴大，影響著居民消費的增長。消費需求上不去，物價持續低位運行，投資意愿也必然下降，從而促使經濟循環中形成對國債投資的依賴機制。要擴大內需，國債投資的效果主要不應體現為形成了多少供給能力，而應更多地體現為開掘了多少市場需求，特別是消費需求。

　　從改善積累和消費的關系看，擴大最終需求是關鍵。如果居民收入增長持續落后于經濟增長，則擴大內需的政策最終不能形成良性循環。同樣，如果居民收入的增加不能用于擴大消費，而是更多地增加了儲蓄，那么在擴大內需方面也難以見到明顯成效。從經濟發展的長遠需要看，擴大內需關鍵還在于提高消費需求對經濟增長的貢獻率。增加投資往往是在擴大需求的同時提高了積累率，近兩年積累率持續上升，對于改善國內需求結構，形成內需的自主增長機制是不利的。

　　近幾年的實踐表明，國債用于擴大內需既要考慮增加投資需求，也要重視引導消費需求。當前消費需求不旺，居民儲蓄增長卻不斷加快，意味著消費增長受到限制。因此，對國債投資方向進行適當調整，增加對于擴大消費需求的支持，實屬當務之急。

　　三、國債投資重點是發展教育和社會保障

　　把擴大消費需求和國債投資的性質結合起來看，調整國債投資方向，重點最適宜于放在發展教育和社會保障兩個方面。目前影響我國消費需求增長的主要問題可以歸納為三個方面：一是收入增長問題，特別是收入分配差距擴大導致相當一部分居民的消費購買力下降；二是消費正處在結構升級階段，需要經過一段時期的儲蓄積累才能最終實現消費轉型；三是消費政策和消費環境還不理想，居民的消費預期還有待于改善。從理論上講，這兩項公共物品主要是由政府提供，是政府必須花的錢，而在我國，這兩個方面都是比較薄弱的，也是歷史欠賬最多的。與其將國債用于生產投資和調整結構，不如先解燃眉之急，用于還清歷史欠賬，以利于消費增長和轉型，并使政府、企業和消費者輕裝上陣。當前，在普遍供給過剩的情況下，教育是少有的供給不足領域，優質教育資源的需求異常旺盛。同時，消費不足與社會保障體系不完善有關，消費者預期限制了即期消費。因此，將國債投向教育和社會保障是對癥下藥的良策，有利于為國債投資的逐步淡出創造條件。

　　人力資源素質是我國結構調整和體制轉軌時期保持經濟持續快速發展的重要制約因素，運用國債資金，促進教育水平的提高，對于提升就業人口素質和經濟增長質量、降低失業率具有重要意義。就業是收入增長的前提，進而也是增加消費需求的基礎。很難想象，在失業人口不斷增加的情況下消費水平會得到持續提高。國債投入教育應主要集中在兩個方面，一個方面是義務教育，另一個方面是就業培訓。

　　與發展教育和就業培訓一樣，將國債投向完善社會保障制度，有利于改善居民消費預期。社會保障制度改革滯后，二次分配作用難以發揮，這是影響消費需求增長，助長通貨緊縮的原因之一。目前，我國消費正處在轉型期，需要更多的儲蓄積累，在社會保障制度不完善、居民預期不改善的情況下，邊際儲蓄傾向上升而消費傾向下降就難以避免。因此，加快儲蓄向消費轉化，盡快形成消費需求穩定增長的內在機制，就成為宏觀調控的當務之急。否則出現消費斷層，內需擴大機制就難以形成。如何轉化，政府首先要做的就是完善社會保障體系，同時要增加消費信貸，改善消費政策和環境。

　　國債投入在完善社會保障體系方面應該有所作為。一是確保低收入居民的基本生活，逐步達到“應保盡�！保�培育這部分居民的消費購買力。二是通過國債的轉移支付增加社�；�金，逐步擴大社會保障覆蓋面，確保離退休人員基本養老金按時足額發放。三是實行下崗職工基本生活保障和失業保險的并軌，國債資金可以結合促進再就業工作發揮后續資金的作用。四是同步推進醫藥衛生“三項改革”，把重點放在農村，適當投入國債資金，建設農村醫療設施和衛生保健體系。

　　需要指出的是，我國內需不足與城鄉二元結構和地區發展不平衡有關，改善這兩大結構性矛盾的很重要的方面，也需要發展教育和完善社會保障。因此，要把國債投資方向的調整與改善城鄉和地區經濟關系結合起來。政府應在重視農村的基礎設施建設的同時，加大改善農村社會事業包括教育和醫療的支持力度，努力縮小城鄉之間在社會公共服務品消費方面的差距，改善農村的發展環境，提高農民收入，培育新的消費群體，逐步釋放潛在市場需求。落后地區和特殊困難地區也應成為國債政策關注的重點。