2006-09-25 14:05 來源：王岳江 賀正強
摘要：在政府采購活動中，委托代理關系存在著信息不對稱、契約不完備和監督的機會主義等問題，導致政府采購中委托代理失靈。本文通過引用信息經濟學中的委托代理理論，運用委托-代理模型對信息不對稱條件下的政府采購合謀行為進行了研究，最后從法規體系建設、采購人員考核以及監督機制健全三個方面提出了政府采購委托代理失靈的對策。
關鍵詞：政府采購；委托代理；監督
一、政府采購中的委托代理鏈
政府采購所涉及的關系人主要有：納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政事業單位和供應商。在集中采購運行機制下，上述關系人形成以下幾種委托代理關系，在政府采購管理過程中形成了一個委托代理鏈：（1）在這個委托代理鏈的最上方是委托人———政府采購資金的供給者（納稅人），納稅人通過法律程序將公共資金委托給國家公共事務的管理機構———政府。這樣就形成了納稅人———政府的一級代理關系。（2）由于政府公共管理的領域十分廣泛，它不可能事事包攬，于是根據事權進行職能劃分，進一步將理財職能委托給財政部門。這樣就形成了政府———財政部門的二級代理關系。（3）財政部門主要負責政府采購法規及政策的制定和監督執行，供應商的資格標準的制定和審查，采購官員的培訓和管理，采購信息的發布，采購統計和公布等等。財政部門也不可能包攬一切，于是對政府采購進行分權管理，在其內部設置專門機構（如政府采購中心），將人大審議通過的采購預算項目委托給政府采購代理機構，由其進行招標性或非招標性采購。這樣又形成了財政部門———專門政府采購機構的三級代理關系。（4）最后，具體的政府采購活動是由具有專門知識的政府采購官員來執行的，從而形成了專門政府采購機構———政府采購官員的四級代理關系。
綜上所述，政府采購過程中一般會形成“納稅人———政府———財政部門———專門政府采購機構———采購官員”這樣一條長長的四級委托代理鏈。在這個委托代理鏈的最上方是納稅人，它是政府采購資金的供給者，采購官員是最終代理人。然而，作為初始委托者的納稅人在這一過程中實際上并無相應的決策與管理權力，它既不能在市場上進行采購決策，簽訂契約，也不能從中獲得利潤。因此，在這一鏈條中真正起到決定作用的實際上是具有專業知識、具體負責采購活動的政府采購官員，由他與供應商發生買賣交易行為。政府采購官員是理性經濟人，他同樣追求自身利益最大化，當與委托人的利益發生沖突時，他不可能嚴格執行政府采購法規，不折不扣地保證政府采購職能的實現。正是由于政府采購中多級代理關系形成的委托代理鏈的存在，每一級代理關系都會因代理人與委托人效用函數的不一致而發生委托代理問題，天然地產生了委托人與代理人激勵不相容的問題。
二、政府采購中委托代理問題的原因分析
政府采購中委托代理問題實質上就是公共權力委托代理失靈問題，主要原因有以下三個方面：
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在公共權力的委托代理運行中，誰對公共權力運作擁有的信息多，誰在這種隱含的委托代理契約及其執行中就擁有潛在的優勢。由于政府采購的專業性很強，代理人特別是政府采購官員，他們作為政府采購方案的提出者，一般擁有比委托人更多的私人信息，而委托人要獲得專業性很強的政府采購信息，必須付出比代理者高很多的成本。另外，對代理人之間的合謀，委托人很難觀察到，即使可以觀察到，付出的成本也很大。因此，在政府采購中委托人的決策往往受制于作為信息提供者的代理人，采購的范圍、采購的方式以及采購的限額標準實際上都是由代理人最終決定�？梢�，這種信息不對稱為代理人偏離委托人的委托目標提供了可能。
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委托代理關系實質上是一種契約關系，委托人與代理人在實施政府采購過程中可以通過簽訂契約的方式來規范雙方的行為。政府采購過程中的委托代理關系是采用長期契約的形式，而長期契約是不完備的，它不可能預料到所有可能發生的情況，也不能規定各種情況下各方的責任。而且職能機構的官員不可能像企業生產產品那樣程序化和有規則地重復，因此必須給官員以充分的自由處置權。比如，在政策執行的每一階段都需要有人解釋一些法規，但法規不可能十分精細，因此在執行過程中會與原始法律意圖發生偏差。在政府、財政部門、專門采購機構、采購官員及供應商信息不對稱的情況下，代理人可以通過掌握的信息，利用不完備的契約和政府采購中的機動權去謀求個人效用的最大化，從而損害了納稅人的利益。
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為了保證政府或采購官員不折不扣地按他們的意愿來執行采購權力，委托人就必須對采購權力的委托代理運作進行監督。然而，由于這部分委托給采購官員的采購權力已經從私有產品變為公共產品，所以，采購權力的委托代理運行產生較大的外部性，造成委托人對采購權力代理人的監督不力。其原因如下：
1.監督成本大
在納稅人———政府———財政部門———專門政府采購機構———采購官員的采購權力委托代理之間，由于采購權力是多層委托代理下來的，隨著委托代理的鏈條增大，相應加大了采購權力執行監督的成本。
2.監督者的機會主義行為
由于采購權力的委托人是廣大的納稅人，并且每個人置于公共領域的私有權利也是有限的，所以每個委托人都沒有監督的積極性，主要原因如下：首先，采購權力委托代理運行失靈給社會造成的損失巨大，但平均分攤到每個委托人身上就比較小。其次，每個委托人監督采購權力執行要花費時間和精力等，而這部分的機會成本對自己來說則非常大，并且即使他監督得好，或者保證采購官員按全體委托人意愿執行采購權力，或是查處了采購官員腐敗，但他因此而獲得的利益非常小。這對于符合理性經濟人本性的每個委托人是得不償失的。這樣監督者就沒有監督的積極性，就不會想盡辦法去降低或改善監督成本。所以，每個人都會采取機會主義行為，而希望別人來監督，自己“搭便車”坐享其成，而導致無人監督。最后，在多重委托人的情形下，不同的委托人之間享有的信息不同，而且多個委托人很難在合作利益的分配上達成一致，因此在廣大委托人之間采取監督的選擇性激勵政策是非常困難的。
綜上所述，正是由于信息不對稱、契約不完備和監督的機會主義，政府采購過程中形成的委托代理關系就會產生代理失靈問題，使得采購官員追求個人財富的需求與供應商謀取自身利益的動機相結合，以尋租的方式來實現各自的利益最大化存在了現實可能性。
三、政府采購中委托代理模型分析
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假設采購官員的正常收入為S1，和供應商合謀取得的額外收入為E（t），t表示采購官員的權力，假設權力越大，合謀帶來的額外收入越大（即E′（t） ≥0）。采購官員和供應商合謀被發現的概率為q，被發現后的懲罰為C1.采購官員發生合謀的期望收益為：
�。�1-q）[S1+E（t）]-q（S1+C1）
采購官員不發生合謀的正常收入為S，使采購官員不與供應商合謀的約束條件為：
S1 ≥（1-q）[S1+E（t）]-q（S1+C1）
解得：S1 ≥E（t）[（1-q）/2q]-C1/2
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假設供應商的正常收入是S2，和官員合謀可獲利Y，供應商向官員支付的成本E（t），發生合謀被發現的概率為q2，被發現后的懲罰為C2.我們假定供應商合謀活動被委托人發現的概率與上述官員合謀被發現的概率相同，當然現實中二者有可能會不相等，但由于我們進行的是定性分析，并不是具體的數量計算，即使具體區分為q1和q2，也只是改變定量結果，對本問題的討論并無實質影響。供應商發生合謀的期望收益為：
�。�1-q）[S2+Y-E（t）]-q（S2+C2+E（t））
供應商不發生合謀的正常收入為S2，因此供應商不發生合謀的約束條件為：
S2≥ （1-q） [S2+Y-E（t）]-q（S2+C2+E（t））
解得： S2 ≥Y[（1-q）/2q]-E（t）/q+C2/2
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代理人、尋租者在合謀中付出的懲罰應當是政府相應的監督成功的收益，政府的監督收益由兩部分構成，政府采購官員部分為C1，供應商部分為C2，而監督沒有成功的情況下，政府的損失應當是政府采購遭受代理腐敗、尋租腐敗的損失E（t）和Y.此外，還有監督所耗費的社會成本Kq，它是委托人進行監督的社會凈損失。顯然，發現合謀的邊際成本是隨著q的加強而遞增的。因此，委托人的收益為：
q（C1+C2-Kq）-（1-q）（E（t）+Y-Kq）
政府監督的約束條件為收益必須大于0，否則監督就不值得了。政府監督的約束條件為：
q（C1+C2-Kq）-（1-q）（E（t）+Y-Kq） ≥0
解得：q ≥（Y+E（t）+Kq）/（C1+C2+E（t）+Y）
即q ≥1-[（C1+C2-Kq）/（C1+C2+E（t）+Y）]
通過對以上模型的分析，政府對采購官員和供應商發生合謀行為的約束辦法有三種：1）提高S1，即提高代理人（采購官員）的正常收入，實行高薪養廉，從而使尋租者不得不付出更大的成本，一旦尋租成本大于尋租收益，便會自動消除尋租的產生；2）增大C，即增大懲罰的力度，使其合謀的風險和機會成本加大；3）提高q，即加強對政府采購的全方位監督，使代理人一旦有合謀行為，就會被查處。提高變量S1，屬激勵機制設計理論研究的問題。由于政府采購官員屬于國家公務員，高薪要受國家預算約束，不能超出國家和納稅人的承受力，因而難以通過大幅度提高其正常收入進行激勵，其作用是有限的。變量C和q，屬于監督機制討論的問題，也是需要我們重點探討的。變量C和q是相互聯系的，增大C需要通過提高q（即強化監督）才能得以實現。代理人的道德風險源于委托人與代理人之間的信息不對稱，如果委托人監督不力，這只能加大信息的不對稱性，加大道德風險。因此，必須建立全方位的監督機制，提高委托人的監控效力，以降低政府采購代理人對其委托人的行為偏離程度。
四、應對政府采購委托代理失靈的對策
根據政府采購委托代理失靈的原因以及對委托代理模型的分析，我們認為，可以從以下三個方面來健全政府采購監督機制，從而有效地解決政府采購中的委托代理問題。
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首先，要加強《政府采購法》及相關法規制度的宣傳工作，使政府采購當事人及社會公眾了解有關的權利義務，并進一步完善政府采購事項的公示制度和信息披露制度，以便于當事人及公眾對政府采購進行監督。其次，進一步完善政府采購法律，嚴格執法。當前，我國尋租行為屢禁不止的重要因素在于有法不依、執法不嚴、違法不究，因而加大對執法部門的監督將十分重要。再次，要堅持公開、公平、公正和有效競爭原則，公開采購計劃、采購程序、招投標過程、申訴途徑，徹底杜絕暗箱操作，使供應商展開充分競爭。最后，盡快建立適合我國國情的完善的政府采購監督法規，規范政府采購預算、采購計劃編制以及采購全過程的監督規則法律體系，并借鑒國外政府采購立法的經驗，盡快實現政府采購與國際的接軌，為開放政府采購市場做好充分準備。
（二）建立有效的責任追究機制，加強政府采購人員的考核
首先，實行績效考核制度，把政府采購人員的薪酬和考評與采購政策執行的好壞緊密聯系起來�？梢院炗喛冃Ш贤�，在合同中明確采購執行的對象、目標以及采購人員的責任績效考核辦法等，通過合同來約束和限制政府采購人員的行為，使他們最大限度地與采購政策保持一致。其次，實行聘任制。加強政府采購人員的專業水平、工作業績和職業道德狀況的考核，對考核不合格的人員，不得繼續聘任。在實踐中培養政治可靠、業務精湛的政府采購人員。最后，加大處罰的力度。代理人之所以要做出違背委托人意志的行為，很大程度上就在于他能夠獲取額外的好處而不被委托人發覺。因此，除了實行績效合同制度和聘任制，還要提高代理人產生尋租行為的法律成本和政治成本等，加大對行政和刑事方面的處罰力度，減少其由于合謀而獲取的額外收入。
�。ㄈ┩晟普少徱幊�，建立全方位的監管機制
首先，要完善內部監督機制，進一步落實政府采購監管機構與操作機構的分離，明確經辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限。其次，要完善政府采購救濟機制，建立通暢的以供應商為主體的質疑、投訴渠道的監督。政府采購救濟機制是保證以供應商為主的采購當事人利益的制度，也是發揮供應商作為政府采購監督者行使監督權的制度保證。再次，必須采取多元化監管的方式，即由財政部門、紀檢部門、監察部門和審計部門等共同參與評估、監督，形成一個相互制約的均衡機制，加強對政府采購效益的評估和跟蹤檢查。最后，要形成有效的社會監督機制，充分發揮新聞媒體的傳播作用，對政府采購中的尋租行為要公開曝光。同時還要強化公眾的公共監督意識，對尋租行為進行舉報和檢舉。總之，應充分調動各方面監督力量的積極性，對政府采購進行全方位的監督，這樣才能對政府采購中的尋租產生威懾力，從根源上有效防范尋租行為。
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